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公共行政人员行政伦理失范及其解决途径

时间:2014-08-20 来源:未知 共4080字
作者:小韩 单位:
论文摘要

  一、行政伦理概念综述

  随着社会经济的进步,人们的意思也在进步,行政伦理越来越受到人们的关注。尽管我国对行政伦理的重视还较晚,但是在学术界,学者们都从不同的角度对行政伦理的概念及建设已经有很多的探讨和研究,有必要对其进行梳理。

  王伟认为: 所谓行政伦理,就是行政领域中的伦理,准确地说是公共行政领域中的伦理。这个概括表明,行政伦理是有属于自己的专门领域,它分布在政府管理过程中,具体体现在行政体制、行政决策、行政监督、行政素质等方面以及行政改革之中。这不是说行政伦理没有自己的独立体系。从政治性角度分析,行政伦理在本质上就是一种政治伦理。高力将行政伦理分为行政组织的伦理与行政人员的伦理,并分析了政府组织伦理的构成和功能。

  2002 年张康之在《寻找公共行政的伦理视角》一书中强调公共行政要走向“道德化”,才可以化解目前公共行政的困境。他认为行政道德的作用非常巨大。而在另一篇论文中,张康之较为笼统地提出公共管理伦理学作为对公共管理领域中的伦理关系做出专门研究的科学,并根据这一专门研究对公共管理的价值取向和公共管理者的职业道德规范做出规定。此外,张康之认为行政伦理是公共管理伦理的前身。

  刘士文、傅礼军对行政伦理做了如下界定: 公共管理伦理学,是应用伦理学的一般原理和方法,是系统研究行政道德现象的社会科学。由于公共行政的主体是行政组织和公务员。所以,公共管理伦理学也叫公务员伦理学; 由于公共管理论理学的研究对象是行政道德,因此,它又称为行政伦理学。而且,我们从马克斯的论述中可以看出,行政伦理包含思想观念和职业道德因素的责任,个人利益服从全体公民的利益以及公共官员角色的责任等。

  通过归纳上述的一些论述,各位学者和专家对行政伦理的界定可以总结为以下几个方面:

  首先,从职业道德角度来界定行政伦理。行政伦理是从事政府行政管理这个特殊职业要遵守的职业行为规范。它有一定的特殊性即维护和促进公共利益最大化决定的; 其次,政府公共管理的主体来界定行政伦理,由于不同的研究者对公共管理主体的划分不同,自然也就分为了不同行政主体的行政伦理; 再次,从行政管理的过程来看行政伦理,这主要包括了行政管理的过程、政策的制定和执行等; 最后,从行政管理权利的运作来界定行政伦理,行政伦理就成了规范行政管理权利良性运作的行为准则。

  二、当前公务员行政行为失范的原因分析

  行政伦理规范的实行是规范公务员行政行为必不可少的措施,也是最有效的措施。公务员作为个体来看,根据经济人的假设,会追求自身利益最大化。公务员作为行政主体的特殊身份,又必须有一套相应的伦理规范来约束自己的行为,从而,严格能按照行政伦理规范的相应要求来实施行政管理活动。但在实际生活中,公务员的行政行为往往并不如社会公众之意,甚至远远不够社会公众对公务员的行为期望值。如果公务员的行政行为有失行政伦理规范的要求,即称为公务员的行政行为失范。那么,作者认为导致行政行为失范的原因主要有以下几方面:

  ( 一) 行政伦理规范体系不健全。
  改革开放以来,中共中央和国务院先后出台了多个对行政人员的行政行为约束的行政伦理规范性文件,例如,1993年 8 月月,国务院颁布了《国家公务员暂行条例》,随后,又制定了与之相配套的暂行规定和暂行办法,这些条例、规定或办法多数都是对相关的问题或者相关的人员所做的专项规定。至于各级政府出台的一些地方性行为规范,其适用范围也很有限。而且,这些规范性文件显得非常零散,相互之间缺乏协调性。目前,对公务员的行政行为约束力最强、最完整的的行政伦理规范性文件应属《中华人民共和国公务员法》。该法从公务员的条件、考核录用和培训、职务任免和职位聘任和奖惩等方面都作出了较为全面的规定。但作为法律规范,其规定缺乏明确而具体的量化指标,显得较为模糊。

  那么,作为具有巨大历史责任和使命的公务员来说,缺乏统一而具体、可协调性和可操作性的行动指南。会导致公务员的行政行为具有较大随意性,也是导致公务员行政行为失范的一个重要原因。

  ( 二) 现有行政伦理规范执行不力
  自 2006 年 1 月 1 日起实施的《中华人民共和国公务员法》对我国公务员的行政行为做出了相应规定和标准,也基本能够满足对公务员行政行为的伦理需求。但实际上,由于受多种因素的影响,现有法律等规范文件存在着种种执行不力,仍然存在大量的“暴力拆迁、城管打人、公款吃喝”等恶性事件。其根源仍然在于公务员的服务意识不强、缺乏责任心、培训考核表面化等方面。这表明,现有的行政伦理规范没有执行到位。

  ( 三) 行政伦理规范体系中的考核与奖惩机制不合理
  首先,虽然公务员法对公务员的考核、奖励与惩戒做出了相应的规定。其中却有不健全的考核与奖惩机制设计。比如对公务员的考核,应全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉,其中,重点考核工作实绩。显而易见,此规定会大力推动公务员对行政效率的追求。其次,与考核相对应的奖惩机制也不能很好的适应当今的社会需要。例如: 对工作表现突出,有显着成绩和贡献,的公务员给予奖励。奖励坚持精神奖励与物质奖励相结合,却以精神奖励为主。可见,这会极大的阻碍公务员行业素质提升的动力。因此,现行的行政伦理规范中缺乏健全的激励机制,这也是导致公务员行为失范的一个不可忽视的原因。

  ( 四) 对公务员监控力度不够
  行政伦理是主观与客观的统一、自律与他律的统一。这种特征决定了公务员的行为需要有相应的机制对其进行监督与规范。这是防止公务员行政行为失范的重要外部条件。

  公务员作为公共权力的使用者,与行政系统外的人们存在资源掌握的不平等,由此会导致缺乏体制外的监督,从而限制了其人民群众监控功能的发挥。体制内的监督则由于因为官僚主义的传统思想而丧失了相互之间的监督作用。于是,公务员的行政失范行为主要是因为缺乏强有力的监控机制,也不能使师范行为得到及时的发现和改正,从而加速了失范行为的恶性循环。

  三、公共行政人员行政伦理失范的解决途径

  ( 一) 要加强行政道德法制化建设
  将道德法制化是指: 把行政伦理、行政道德用法律形式提出,建立道德立法,也就是把一些需要遵守的行政道德规范上升到法律的层面。只有将法治与道德相统一的社会治理模式,才能把法律规范转化为道德规范,才能把权力的行使放在道德的自律中。长期以来,人们更喜欢道德与法的区别而忽视了联系,其实,导致了行政伦理和行政道德的法制化过程相对滞后。道德与法是联系最为密切的两类社会现象,国家行政伦理和公务员道德建设的法律化已成为一种大的趋势。很多国家都在进行道德的法制建设,都在从法律上对公务员职业道德加以界定,用法律的力量约束公务员行政行为。“法治”和“德治”的结合应该是党治理国家的基本方略,因此,要加快和完善行政伦理规范、加快行政道德的立法,从而建立起一套“德能勤绩”的行政伦理和公务员道德制度,保证行政道德健康发展,促进官员职业道德养成。

  ( 二) 加强行政伦理制度建设
  公共管理伦理学认为,公务员道德建设的根本出路是建立健全行政伦理制度,德治和法治一样,如果它不是作为一种制度安排,而是从属于工具理性,被作为一种工具来看待的话,那么德治就不可能成为一种社会治理模式的基本特征。所以,只有当德治实现了制度建设,才会成为一种稳定持续的社会治理方式。现实工作中,我们可以通过以下几方面来对德治制度化的实现做出贡献: 首先,建构行政伦理道德补偿机制。这种利益补偿,既包括精神的奖励、工作的奖励,也包括实际物质利益补偿。其次,对不遵守行政伦理道德的行为加大惩罚力度。对公务员不遵守行政伦理道德行为的惩罚力度要大于其因为不遵守行政伦理道德所得的收益,要使他们在工作方面、精神方面和物质方面都得不偿失。

  只有在制度设计上加大对道德因素的奖励和惩罚,才能真正推动行政人员去发自内心的顺应德治要求。我们完全可以想象,不久将来,会出现一种新型的制度,它不是权制,也不是法制,却包含着权制与法制的一切积极成就,这种制度就是“德制”,即道德化了的制度。

  ( 三) 健全对公务员的行政伦理监督机制
  行政伦理对公务员的行为是一种软性约束,因此,其原则与规范的实行,必须结合硬性的外在道德监督有机才能发挥有效的作用。外在的行政道德监督主要有两种,一是通过设计一定的法律和监督部门如纪委等,对公务员道德行为做出的一种判断,通过奖惩机制对其行为给予反馈的一种监督; 二是公众通过对公务员行为的行政道德评价做出价值判断或监督结果,再借助社会舆论的表扬或谴责,把这种监督结果反馈给公务员本身,调动公务员的荣辱感和道德良心,使公务员为自己符合行政伦理道德的行为而自豪,对不道德的行为感到廉耻,并及时改正,否则将会受到严厉的制裁,从而建立公务员正确的道德价值取向。当前,有些地区的司法公安等部门采取聘用社会舆论监督员的监督方式。有些行政机关也已全部对外公布其监督投诉电话,这些都是一种对公务员建立外部的伦理监督机制的方式。
  
  ( 四) 要培养公务员的道德自律性
  公务员的道德主体自律性主要体现在三个方面: 首先,认识上要自觉。即公务员对行政伦理规范的接受度,并不是对外在要求的被动执行,而是要建立在对道德以及自我修养方面的深刻认识基础上选择的理性自觉。其次,情感上要自愿。情感的自愿在行政伦理运行中的作用是关键前提,主要体现在公务员会把根据自己的道德标准选择的目标的行动,视作一种乐趣和自我价值的实现过程。因此,行政伦理可以和道德认识共同组成坚固的道德信念,使其成为人们行为的动力。最后,行为上要自主。这是指能把伦理规范转化成具体指令的自主能动性。

  能在面临价值选择时做出正确的符合规定的行为选择。即在复杂的工作和生活中,公务员能够根据事务的价值关系,勇于选取最值得选取的道德价值,遵循最值得遵循的伦理准则。
  
  参考文献
  
  1 罗德刚等. 行政伦理的理论与实践研究[M]. 北京: 国家行政学院出版社,2002: 220 -221
  2 谭开翠,王红雨. 公务员行为失范的行政伦理制度探析[J].江西社会科学,2007( 1) : 56 -57
  3 党秀云. 论当代政府职业道德建设[J]. 中国行政管理,1996( 2) : 115 -119
  4 董建新. 解析行政伦理[J]. 暨南学报( 人文科学与社会科学版) ,2004( 3) : 65 -68

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