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以制度创新为途径实现行政组织内部和谐管理

来源:《未知》 作者:学术堂 2016-07-27

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【题目】中国行政组织内部和谐管理制度构建 
【引言】制度创新下行政组织内部的和谐管理研究引言 
【第一章】行政组织内部管理改革的历程回顾与困境分析 
【第二章】行政组织和谐管理的内涵 
【第三章】行政组织内部和谐管理的制度需求 
【第四章】以制度创新为途径实现行政组织内部和谐管理 
【结论/参考文献】行政组织管理制度改革研究结论与参考文献


  第四章 以制度创新为途径实现行政组织内部的和谐管理

  “创造一个制度可以解决一大片问题,可以巩固改革成果,而一个政策只解决部分问题,而且改革很容易倒退回去。”①因此,我国行政组织内部和谐管理的改革最终也要回归到制度创新上,通过内部管理的制度创新实现制度均衡和谐,实现行政组织内部管理的和谐。

  第一节 行政组织内部和谐管理制度创新的基本内容

  一、促进行政组织内部管理非正式制度建设,建立组织内和谐氛围

  新制度经济学在讨论制度变迁时把意识形态和思想文化等因素纳入非正式制度范畴,这为探讨制度变迁问题提供了一个全新的视角。诺斯就明确提出,离开了思想意识形态等非正式制度,即使“将成功的西方市场经济制度的正式政治经济规则搬到第三世界和东欧,就不再是取得良好的经济实绩的充分条件。私有化并不是解决经济实绩低下的灵丹妙药。” 非正式制度的作用主要表现在:

  第一,它是个人与周围环境达成“协议”的工具,它以世界观的形式出现从而简化决策过程。好的意识形态能够降低社会运行的费用。第二,一致的意识形态可以替代规范性规则和服从程序,成功的意识形态在很大程度上决定着制度创新的方向和进程,能减少强制执行法律及其他制度的费用。第三,当人们的经验与意识形态不一致时,他们便用新意识形态来节约认识世界和处理相互关系的费用。由于行政组织内部管理改革所强调的多是机构、职能等硬性要素,所以人们总是很自然地将其与正式制度变革联系起来。但由于非正式制度内在所具有的传统根性和历史积淀性,其往往成为改革的牵制性力量,任何改革一旦获得了非正式制度的支持,就能大大减少其创新和实施成本,并获得自身的权威性和新制度的合法性,行政组织内部管理的创新变革也不例外。因此,尽管非正式制度变化相对较慢,行政组织内部和谐管理也必须首先强调意识形态和文化观念等非正式制度要素,提高意识形态一致性程度是降低成本、提高效率、增进和谐的重要保障。行政组织内部和谐管理非正式制度的创新主要是指提高行政组织内部意识形态的一致性,建立组织内和谐积极氛围,为行政组织内部管理管理创新提供强大动力。

  第一,以人为本,塑造行政人员道德品质和价值追求的和谐。因为行政人员是行政组织日常管理的主体,是行政管理活动中具有决定性影响的要素,所以,这一和谐是行政组织内部管理和谐的基础。首先,要培养行政人员公共利益至上的价值取向,“必须实现价值目标的根本性转移,即把一种占有的追求转化为一种奉献的追求。”①通过这种转化,一方面,行政人员对手中掌握的公共权力有了更多的道德自觉,保证公共权力不改变性质,不偏离公共利益的目标,树立了良好的行政服务形象。另一方面,通过这种对权力正确把握和运用的道德自觉的不断内化,行政人员组织内活动的协调性和一致性将得到大幅提高。其次,提高行政人员的道德修养,要让他们在本职岗位和日常工作的实践磨练中,提高道德认识,确立道德信念,养成健全、高尚的行政人格,使行政人员“树立正确的世界观、人生观、价值观和和权力观、利益观、地位观,自觉做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋,常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心,自觉抵御拜金主义、享乐主义、极端个人主义等消极腐朽思想文化的侵蚀”②。要培育全体行政人员共同接受的和谐理念,在和谐社会理想和价值目标的感召和激励下,不断形成行政人员个体有活力、行政组织群体有合力的和谐发展的新局面。

  第二,巩固意识形态阵地,创造行政组织内氛围的和谐。非正式制度变迁是个渐进的长期过程,非正式制度又与制度环境息息相关,两者的性质通常是一致的。在行政组织内部,集体信念、偏好所组成的“软环境”在某种程度上具有“最高准则”的作用,甚至可以在形式上构成某些正式制度的“先验”模式。因此,行政组织要加强和巩固意识形态阵地,为组织内部管理改革提供舆论支持和思想保证。在实际操作中,要继续推行各种有利于提升服务理念和行政人格的非正式活动,以创造组织内和谐向上的环境,为非正式制度的良性变革创造积极和谐的“土壤”.

  二、强化行政组织内部管理正式制度建设,提高有效性与系统性

  非正式制度的变革是行政组织内部管理制度变革的必要条件,它减少了制度变革的成本,为行政组织内部和谐管理变革扫清了障碍。但是,若仅有非正式制度的变革,缺乏强制性的正式制度约束,内部管理制度的变革仍难以实施,所以还必须把价值层面、思想层面的非正式制度变革转化为法律、制度层面的正式制度的变革。行政组织内部和谐管理正式制度的创新是行政组织内部管理制度变革中的实质性内容,这一过程往往通过对政策、法规、具体管理措施等进行调整、改革来完成,实现有形制度供给的和谐均衡。

  第一,进一步加强行政组织内部管理政策的制定,完善政府内部管理的法律、法规体系。行政组织内部管理政策是针对组织内部日常运作所制定的准则,具有明确的目标指向和可操作性。在实际操作过程中,一要加强立法,填补制度空白,改革不规范领域,使行政组织机关的职能和机构设置更具科学性,使行政人员的权力和责任更加具体、明确而易于操作,进而促使行政权力得到良好的规范和监督;二要注意政策变革过程并不等于简单地增加新政策,必须坚持政策效率的原则,对政策进行系统改善。此外,还要注意行政组织管理政策法规的可行性、可操作性及权威性,应尽可能征求外部意见以减少主观因素和部门利益驱动所造成的负外部性。

  第二,积极借鉴国外先进的制度形式,降低正式制度变革的成本。正式制度具有很强的可移植性,适当借鉴部分属国际惯例性质的正式制度不但能够完善我国行政组织内部管理的制度建设,而且还有利于适应行政管理全球化改革的趋势。同时,制度的移植过程也是修正过程,如何将外来正式制度与我国国情,尤其是非正式制度相结合,需要在实践中进一步摸索。

  三、建立制度的约束-激励机制,实现规范与动力的和谐互动

  制度的实施机制是指制度实施的方式、方法及各相关因素的互相影响、互相作用的内在机理,是制度的具体运作体系和实际操作过程,是一种和谐力量。实施机制是否有效要看其违约成本的高低:强有力的实施机制将使违约成本大于违约收益,用很高的利益损失来消除违约,保障制度的有效实施。行政组织内部管理制度实施机制的变革创新目的就是在行政组织内部建立一种能使制度作用得以有效发挥的和谐的约束-激励机制,提供规范和动力,以这样一种互动反馈机制来实现内部管理制度的和谐创新。

  建立约束机制,即让行政人员知道“不能做什么”.由于行政人员在觉悟、品德和能力上的差别,行政权力的行使与其公益目的相偏离的现象无法完全避免。这就要求我们在内部管理制度运作过程中,强化政府内监管和行政问责,将惩处标准制度化,从规则上遏制官员决策的随意性和凌驾于制度之上的可能性,消除寻租腐败的源头;激励机制的作用在于让行政人员知道“把应做的事情做好会怎样”.国内有学者指出,行政首脑的决策决定会受到官僚机构的阻挠,但其中的原因并不仅仅是它要故意地与这些政治领袖作对,而更多的是倘若无人干预,这些庞大的组织往往流于惰性和维持旧制①。出现这种局面,原因就在于缺乏激励。只有对实施机制进行变革创新,规范行政人员在录用、培训、考核、奖惩、职务升降中的权利义务关系,给他们提供富于创新和活力的制度运行机制,打破传统桎梏,才能使行政组织这部机器有组织有效率地运转起来。

  与此同时,在约束-激励机制的实施过程中,必须要根据行政组织不同部门的机构设置、职能划分等具体情况,进一步研究约束与激励两者之间平衡的问题,避免出现管理过死或是激励失控等“一手硬一手软”的现象,才能真正达到行政组织内部和谐管理的要求。

  第二节 科学规划制度创新方式,推进行政组织内部和谐管理

  行政组织内部和谐管理是一个系统工程,要实现内部各要素各司其责、各得其所、协调有序和整体最优,就要在借鉴和谐管理理论的基础上,着力构建内部管理的制度和谐。我们知道,和谐是一个强调统筹兼顾和协调优化的概念,因此,我们在实现行政组织内部和谐管理的制度创新方面,要统筹优化中央制度创新和地方制度创新、核心制度创新和配套制度创新、自创式制度创新和借鉴式制度创新的关系。

  一、中央制度创新与地方制度创新统筹兼顾

  在行政组织内部管理制度创新问题上,中央和地方行政组织各自有自己的职责和优势。相对而言,中央行政组织是制度创新的主要承担者。在任何一个政治体系内,中央行政组织都是支配各种政治资源,维系政治系统稳定的主要力量。在内部管理制度资源的提供方面,中央行政组织承担着主要功能,通过确定宪法秩序、制定基本法律、宣传主流意识形态等来奠定行政组织内部管理的制度基础。

  但地方行政组织也是组织内管理制度创新的推动者和实施者。地方行政组织作为国家机构的一部分,作为一级行政单元,相对于其他微观主体有更强的组织集体行动和制度创新的能力。地方行政组织在内部管理制度创新方面具有以下优势:第一,地方行政组织更能了解内部管理制度创新的需求和预期收益。

  行政组织进行内部管理改革的最终目的还是为了打造适应经济社会发展需要的行政组织,因此,经济社会发展的实际需要必然是行政组织内部管理改革的依据。地方行政组织是国家职能的具体实施者,能够较为直接地了解经济社会发展对于政府内部管理的新要求,根据要求,就可以更为直观地确定内部管理制度创新的方向和预期收益,从而使内部改革更具科学性和实效性。第二,地方行政组织是诱致性制度变迁与中央强制性制度变迁相转化的中介。前面我们已经论述过行政组织内部管理改革强制性制度变迁的优点和不足,认为刚性有余、弹性不足和利益协调矛盾等问题是强制性制度变迁不可克服的痼疾。因此,寻求强制性制度变迁与诱致性变迁之间平稳和谐转化的中介就显得尤为重要,而地方行政组织恰好可以充当这一角色。相对于中央行政组织而言,地方行政组织内部的思维和意识形态更具同一性,更具有适合于诱致性制度变迁的环境,将中央行政组织自上而下的强制性制度措施与地方行政组织内部非正式制度环境有机结合,既能保证中央政策的不变质不变形,又能实现地方组织的有效吸收容纳,才能取得制度变迁的双赢局面。第三,地方行政组织的内部管理制度创新具有试验性、局部性、示范性的特征,因而成本小、风险小、阻力小,这一点是显而易见的。

  二、核心制度创新与配套制度创新协调配合

  制度创新不是孤立的,每项制度安排都必定联结着其他制度安排,共同融合在整体的制度结构当中。任何一项制度安排所取得的效率,都并非是独立于其他制度安排之外的结果,效率的取得还决定于其他制度安排和实现它们的完善程度,决定于它们的协调与配合状况。或者说,任何一项制度安排是整体制度结构中其他制度的函数,一项制度安排的改变,都可能引起其他制度安排或整个制度结构的效率发生变化。

  在行政组织内部和谐管理的制度创新中,我们首先必须集中精力抓住核心制度创新这个关键,核心制度变迁是牵一发而动全身的行为,核心制度一旦确立,就成了配套制度变迁的制度环境。具体来说,行政组织内部管理制度的创新要优先解决组织内存在的最为紧迫的问题。譬如说机构设置,这是长期以来行政组织内部管理矛盾和问题的集中体现,也是历次行政管理体制改革的着力点。继1982年、1988年、1993年、1998年和2003年改革开放后的五次机构改革之后,今年人大又进行了一次以大部制改革为主题的改革,可见行政组织内部管理改革已经抓住了矛盾的焦点和问题的核心,对于机构设置、权责归属等问题进行了深入的研究和探索。但与此同时,我们也要高度重视其他配套制度的改革,在某种意义上说,当核心制度确立后,制度创新的侧重点应该转为配套制度。在行政组织内部管理的机构设置、职能等问题逐渐理顺的同时,我们也要尽快制定关于组织人员、组织目标等方面的配套制度,否则将会严重影响核心制度的实施,造成资源的严重浪费。

  三、自创式制度创新与借鉴式制度创新并行

  自创式制度创新是依赖自我设计、自我建构的制度安排。这种制度创新没有先例,没有制度的创设经验和绩效可供参考,在很大程度上是依据理论的预期分析。因此,这种设计有可能创建更有效率的制度,也有可能创建出更乏效率的制度,且初始成本较高,预期可信度较低,具有较大的风险性,摩擦成本较大而动力较弱,在进行这类制度创新是需要统筹规划、慎重行事。借鉴式制度创新是借鉴已有的、具有一定效率的制度变迁。当外部制度运作产生强大的示范效应、具有较高的可信度和说服力时,借鉴式制度创新就会出现。这种制度创新的初始成本、风险性、摩擦成本较小,创新的动力较大,可以在比较大的制度空间里进行理性的选择。一般来讲,发达国家更多地选择前者,发展中国家则更多地选择后者。对于我国行政组织内部管理改革的制度创新而言,我们完全可以一方面立足于国内行政组织内部管理现实,大胆进行理论的预期分析,将经过科学论证并得到相关专家认可的自创式制度进行尝试,创建具有中国特色的行政组织内部管理制度。目前,尤其是在政府内部监察管理方面,通过自创式的机构设置和法律规定,我国行政组织内部管理的自创式制度创新已颇有建树;另一方面,我们也要在借鉴中不断发展和完善,要多方搜集国外行政组织内部管理制度创新的成功经验,认真加以分析,结合国内实际情况,进行有针对性地借鉴吸收。今年十一届人大所进行的大部制改革正是典型的借鉴式制度创新,将为我国下阶段行政组织内部管理改革打开全新的局面。

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