行政组织学论文

您当前的位置:学术堂 > 政治论文 > 行政组织学论文 >

行政组织内部和谐管理的制度需求

来源:《未知》 作者:学术堂 2016-07-27

    本篇论文目录导航 :

【题目】中国行政组织内部和谐管理制度构建 
【引言】制度创新下行政组织内部的和谐管理研究引言 
【第一章】行政组织内部管理改革的历程回顾与困境分析 
【第二章】行政组织和谐管理的内涵 
【第三章】行政组织内部和谐管理的制度需求 
【第四章】以制度创新为途径实现行政组织内部和谐管理 
【结论/参考文献】行政组织管理制度改革研究结论与参考文献


  第三章 行政组织内部和谐管理的制度需求

  第一节 制度和谐--和谐管理理论与制度理论的糅合

  一、和谐管理“双规则”的制度分析

  诺思认为,制度是一种社会博弈规则,是人们所创造的用以限制人们相互交往的行为的框架①,由正式制度、非正式制度和实施机制三部分构成。其中,正式制度是指人们有意识创造的一系列政策法则,包括法律、政治规则、经济规则等,它由公共权威机构(主要是政府)制定;非正式制度是人们在长期交往中无意识形成的,并构成历代相传的文化中的一部分,主要包括价值信念、伦理规范、风俗习性、意识形态等,它是对正式制度的补充、拓展、修正、说明和支持。实施机制是制度的执行保障,作用在于通过惩罚和激励手段改变人们的价值取向和行为偏好,来实现制度安排的目的。而现代和谐管理理论认为,成功的管理既需要通过设计符合系统内在规律的人的行为路线,使系统内要素更为协调、匹配,表现出更高的秩序;又需要 “能动致变的演化机制”,使管理在成员群体习惯和思维惯性的作用下具备能动性,从而使系统内要素显现出能动与和谐的特点;与此同时,成功的管理还需要围绕和谐主题在不同层次间实现上述两者的关联互动,即和谐耦合。

  经过比较,我们发现和谐管理的这种理性设计与自主演化的“双规则”与制度学说中的正式制度与非正式制度理论存在着本质上的契合。就定义而言,控制机制通过能够被优化和设计的基本规则规定人的行为路线,正式制度则通过人为创造和规定的一系列政策法规告诉人们如何行动。演化机制认为可以发挥组织成员根据价值观和思维习惯而做出的主动行为,不同价值观的人具有不同的行为空间,而非正式制度也是强调了价值观、思维习惯对于行为和秩序的能动作用;就作用机理来说,控制机制强调通过规定选择相对满意的行为路线,排除其他干扰、抵消选择,正式制度同样需要具备强制选择决策的特点,采取强制性措施减少消耗。演化机制强调利用人的知识、经验和综合能力在不确定状态下作出较好的判断和选择,非正式制度同样也给予了组织成员的经验和能力以信任;在前提方面,控制机制要求设计者具备对相关事物一定的规律性知识和能够给出有效的确定性方法,正式制度制定者往往都是具备丰富专业理论水平和经验的学者,对于制度的有效性和合理性,他们必须要有足够的知识储备。演化机制和非正式制度都认为人的选择和创造行为受一定因素的影响,通过对组织成员的价值观、传统思维和文化观念加以运用,形成有利于组织发展的氛围或环境;在执行过程中,控制机制提出了事前设计、事中执行、事后检查控制的要求,这与正式制度由权威机构制定、执行和检查控制本质是一致的。

  优化机制强调事前提升动力和能力,事中提供条件,事后评估、激励并逐步上升到制度层面,这与非正式制度也是相似的;设计角度方面,前两者都是为设计人的行为过程。后两者则强调了环境、文化、思维等软因素的作用;最后再比较一下两个概念的优劣,控制机制和正式制度的优势都在于能够使组织运作有序稳定,不易产生混乱,劣势也恰好就在于刚性、滞后和相对僵化,应变及反应能力差。而演化机制和非正式制度优势在于创造性、应变能力强,劣势则是不可移植和容易产生混乱。通过1.1和1.2两个表格可以有更直观的了解。

  从上述分析,可以看出和谐管理理论与制度理论具有明显的内在一致性,和谐管理理论其中含有对制度的显着需求。这样,参照文章第二部分对我国行政组织内部和谐管理困境的分析,以及第三部分对行政组织内部管理和谐因素尤其是制度和谐因素的分析,本文认为实现行政组织内部和谐管理需要和谐管理理论与制度理论的指导,但既不能盲目抄袭原本应用于企业组织的理论结构,另一方面也不应该按照传统制度化管理把管理过程和政府组织设计为一架精确、完美无缺的机器,只讲规律、科学、理性,而不考虑人性的做法。而是要根据行政组织的结构特点和实际需要,采取一种和谐管理理论与制度理论相互借鉴糅合的全新的制度和谐概念来进行,强调以制度化管理体系为基本,谋求制度化与人性化、制度化与活力的平衡。既要重视和谐管理理论中强调的“双规则”,又要充分尊重制度和谐在行政组织内部和谐管理中的核心地位,要以制度和谐的构建为主要途径,实现行政组织内部管理和谐。

  二、制度和谐的内涵和特征

  新制度经济学家在制度变迁理论中提出了制度均衡的概念,为更好得阐释制度和谐提供了条件:“在给定的一般条件下,现存制度安排的任何改变都不能给经济中任何个人或任何个人的团体带来额外的收入”①,或者“在行为者的谈判力量及构成经济交换总体的一系列合约谈判给定时,没有一个行为者会发现将资源用于在建立协约是有利可图的”②,这实际上是用均衡来表示制度需求和制度供给之间相对稳定的和谐关系。更确切得说制度和谐就是某一制度或制度体系和与之相关的诸力量间的一种相对均衡、相对和谐的关系。如前所述,和谐是一种事物内在要素间相互作用而形成的结构关系,是事物的一种存在状态。

  在这种结构关系和存在状态下,整体与要素、各要素之间均要满足一种在关系和自身利益双重博弈之下的“帕累托最优”,即在这种关系中,任何一项变动都不能不损害任一方的利益而使另一方得益。所以,在这一结论中我们要注意制度和谐的两个特征:其一是静态性。这是相对而言的,是指在既定政治、经济条件下,人们对已有关系(可以是制度安排)呈满足状态,因而无意也无力改变现行关系(制度安排)。这实质上就是关系(制度安排)实现了和谐,达到了“帕累托最优”;其二是动态性。具体来说是在多种要素的互动博弈中,和谐最终指向的是一种动态的关系。以制度理论来解释,虽然和谐与均衡是制度供给的理想状态,但在社会经济发展过程中,这种制度和谐、制度均衡是一个动态过程,制度非均衡才是“常态”.由于制度收益-成本的变化,制度非均衡随时有可能出现,这就需要不断进行制度创新,以实现新的均衡。所以制度均衡状态也可以表述为两次制度创新中间的稳定和谐期,而“制度变革正是制度非均衡和制度均衡的矛盾统一”

  第二节 我国行政组织内部管理制度建设的分析

  行政组织内部和谐管理是政治体制改革中的一项重要内容,也是一个必须由科学理论进行引导和支持的实践活动。从以往的改革中我们可以看到,历次行政组织内部管理改革进行前后,都有众多学者进行各种研究分析,但这些分析往往立足于行政组织的战略目标、组织结构、机构职能或是人员等局域问题上,缺乏对内部管理整体上的认识和把握。本文在这一改革中引入制度和谐的概念,有利于对我国当前行政组织内部和谐管理改革中所存在的问题进行深入系统的规律性分析,为改革发展提供理论依据。

  一、我国行政组织内部管理的制度建设

  通过对制度和谐的理论分析,结合我国行政组织内部管理实际,明确制度建设的现状,以期能为制度和谐创设提供现实依据,这正是制度和谐概念对于行政组织内部和谐管理的现实价值所在。在 1997 年世界发展报告中,编写者提出“政府处于一种独特的位置:它不仅必须通过社会和政治进程而建立正式的规则-这些规则其他组织必须遵守,而且作为一个机构本身,它也必须遵守这些规则。”①这段话强调了行政组织对制度的内在需求,但除此之外,行政组织作为社会的管理者和服务者,除了制定并遵守一系列“其他组织必须遵守”的规则制度之外,其自身更需要内部供给一套完备的内部管理制度,对组织部门和行政人员及其行使管理和服务职能的行为过程进行组织和管理,以保证正常的系统运行,这就是行政组织的内部管理制度。当代行政组织社会管理和服务职能的不断扩大,无疑更使得这种内部供给的、用于规范内部管理的制度安排,功能得到进一步放大,所不同的是,这种制度安排对行政组织和社会其他组织或个人存在着直接作用和间接作用的区别。目前我国这种制度安排现状并不令人满意,其供给远远达不到平衡和谐状态,主要体现在以下三方面。

  首先,行政组织内部管理的非正式制度建设多浮于表面,缺乏持久性。在漫长的封建社会中,我国行政组织内部管理主要依赖于非正式制度,礼制的巨大张力维系了庞大的封建制机器的正常运转。除了遵循全社会普遍遵守的条约法规外,行政组织和行政人员几乎完全是在传统的封建礼教习俗之下运行,以“君为臣纲”为代表的一系列根深蒂固的非正式制度成为当时的行政组织内部管理的主要规则。客观来说,我国封建社会之所以持续千年,这与封建行政组织依照深深植根于社会的传统伦理道德观念维持统治是密不可分的,一旦其间出现过于硬性的“严刑峻法”,反而使社会出现“排异”现象,从这个意义上来理解,封建社会行政组织内部管理的非正式制度建设是非常成功的。建国后,尤其是改革开放以来,我国行政组织也意识到了非正式制度的重要性,在将正式制度作为重点突破口,增强行政组织内部管理“刚性”的同时,也大力推动非正式制度建设。其间,为提高行政组织运行节奏,改变不求有功、但求无过的传统行政人员思维模式,在行政组织内创造一种积极向上的良好氛围,国家先后提出了创建学习型行政组织、创新型行政组织等一系列倡议,很好地促进了行政组织内部管理的非正式制度建设。但这种自上而下的“倡导-贯彻”模式带有浓厚的命令色彩,与其说是非正式制度,倒不如说是准正式制度。由此造成很多地方表面大张旗鼓学习文件、领会精神,而实际增加的只有行政成本的现象。问题还在于一旦涉及到价值信念、伦理规范等深层次问题,内部管理非正式制度的匮乏与不和谐就明显暴露出来:一是“官本位”观念仍然普遍存在;二是政府公务人员缺乏责任意识和创新精神,行政不作为现象严重;三是政府官员行政职业道德的缺失与沦丧,这些都是行政组织内部管理和制度创新的深层次制约。

  其次,行政组织内部管理的正式制度建设机制不完善。为适应社会主义市场经济体制的确立和逐步完善,改革开放以来,我国行政组织先后出台了相当数目的规范内部管理的政策法规。概括起来有如下几类:一是用于规范行政组织内部组织形式,保证行政组织组织设置的合理合法,如《国务院组织法》、《地方各级人代会和地方各级人民政府组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》等;二是用于规范行政人员的工作程序与行为,确保行政人员正当正常代表行政组织行使国家赋予的权力,并谋求合理利益,如《公务员法》、《行政监察法》、《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》等;三是用于规范行政组织内部的基本行政程序,实现内部程序制度化,有效杜绝了政出多门、朝令夕改等不良现象,如《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等;四是通过制定用于规范行政组织与其他社会组织或个人发生的某些关系的政策法规,以期规范行政组织内部行为,如《行政复议法》、《政府采购法》等。上述几类政策法规均属于正式制度范畴,通过这些,我国行政组织的内部管理得到了有效规范,使组织机构、职能、人员等要素都得到了优化配置,为构建和谐行政组织打下了基础。但与此同时,我们也应当正视存在的问题。其一,行政组织内部管理法律体系还不健全,一些法律、法规也缺乏相应的配套细则。作为一套独立的组织系统,行政组织内部管理包括相当庞杂的内容,单靠目前所有的法律法规远远不够,机构协调、利益分割等领域的规则制定尚属空白;其二,行政组织内部管理法律和政策完全由行政组织自己制定,公共监督参与程度不足,造成一些规则部门利益突出,成为内部管理和谐的障碍。

  第三,行政组织内部管理的实施机制缺乏刚性,制度执行不力。以上分析了我国行政组织内部管理在正式制度和非正式制度方面存在的问题,与此同时,我们还要认识到,判断行政组织的制度是否有效,除了看正式制度和非正式制度是否完善外,更主要地要看其制度的实施机制是否健全,离开有效的实施机制,任何制度尤其是正式制度就形同虚设,所谓的规则只能是一纸空文。所以,和谐的制度实施机制必须纳入行政组织内部管理制度创新的视野中。近年来行政组织制定的用于规范自我行为的规则并不少,但是有令不行、有禁不止的现象比较严重,这种现象就是实施机制弱势的表现,类似于缪尔达尔所说的“软政权”现象。造成实施机制缺乏,制度不能有效实施的原因归纳起来有以下情况:一是这种制度设计不合理或实施成本太高,二是制度的实施会影响一些人的利益,三是一些官员总想凌驾于制度之上,这可能也是现实中最常见的原因。

  “中国人善于搞通融、搞关系,大家都希望制度对自己没有约束力,人们不是把精力用在增加财富的生产活动中,而是去寻租了。”①在这种情形下,实施机制无从谈起,而制定出来的管理制度则在贯彻过程中扭曲了。

  二、我国行政组织内部管理制度非和谐状态的理论根源

  根据新制度经济学对制度和谐的理论阐释来考察当代中国行政组织内部管理的制度建设,会发现其明显处于一种制度非均衡期,制度和谐尚未实现,存在着较为严重的内部管理制度短缺现象。所谓制度短缺就是制度需求与制度供给不均衡的状态,除了制度本身所具有的资产专用性和公共性之外,制度供给不足是造成制度短缺的根本原因。而当代中国行政组织内部管理中之所以会出现制度供给不足乃至制度短缺现象,主要是以下四个方面的原因。

  第一,制度移植的限制。无论是在哪一个领域,制度较之科学技术具有更强的资产专用性,它要求新制度的实行必须根植于本国的制度环境,相容于非正式规则,这就是所谓的制度的内源性②。行政组织内部管理作为一种行政性的制度安排,也必须遵循这一规律,行政组织内部管理改革在借鉴、移植异地、异国的经验时,往往会受到较多的限制。我国的行政体制,包括行政组织内部管理体制成长于特定的制度环境和制度遗产中,与此相适应的政治文化是对上级的绝对服从和本位思想,而且计划制度的影响仍然相当强大。在这种情况下,西方行政组织内部管理改革中采取的富于西方思维惯性的经验无法在国内推广,无法通过移植国外的制度经验来扩充我们行政组织内部管理创新的集合,而只能采取“摸着石头过河”的方式,实行改革选择集的弹性化,从而表现为制度供给上的短缺。

  第二,制度创新中的“搭便车”现象。这一点主要根源于行政组织内部管理改革的高成本,是前面所提到的困扰行政组织内部管理改革的经济问题的重要表现。行政组织是一种典型的公共物品,因此在消费上就存在着非排他性的特征,那么,“搭便车”现象自然就随之出现了。尽管行政组织内部管理的改革最终必然会带来巨大的效率和利益,但是由于内部管理的改革涉及到利益结构的调整,是一个“非帕累托改进”,因此,既有体制下的既得利益者只愿意分享体制改革带来的好处,却不愿意付出改革成本,甚至抵制改革。这样,为了保持改革稳定的大局及减少阻力,在行政组织内部管理改革中不得不花费大量成本给予其一定补偿,从而改革无法大步前进,表现出明显的渐进性。“搭便车”也使制度创新受到相当阻碍,导致制度短缺的存在。

  第三,体制变革的能力不足。行政组织内部管理改革作为一场行政组织的自我革命,其持续不断的进行充分表明了我国行政组织力求制度创新的强烈愿望,并获得了社会各界的支持。但是实际改革中的体制环境、知识储备和财政等种种约束却使行政组织的这种变革能力受到了限制,改革步伐过小,无法在短期内取得较大效果。

  第四,实际制度供给不足。前面已经提及,历届行政组织内部管理改革的初衷,包括其设计方案和预期目标往往都是好的,但改革的结果却不尽如人意,甚至会出现倒退现象。这里涉及到一个代理问题,即中央和地方的关系。作为中央政府代理机构的地方政府在目标函数上有不同的构成结构,如追求地方财政的最大化、扩大对资源的配置权力等。此外,作为改革政策的实际执行者,地方掌握着最直接的信息和统计资料,中央和地方之间存在着严重的信息不对称。在这种情况下,地方政府便以机会主义态度参与中央设计的新制度,出现“上有政策、下有对策”的零和博弈现象。因此,可以看出行政组织内部管理改革的意愿供给与实际供给之间的偏差越大,改革的效果就越小。

返回本篇论文导航
相关内容推荐
相近分类:
在线咨询