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行政组织和谐管理的内涵

时间:2016-07-27 来源:未知 共10641字
作者:学术堂 单位:

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【题目】中国行政组织内部和谐管理制度构建 
【引言】制度创新下行政组织内部的和谐管理研究引言 
【第一章】行政组织内部管理改革的历程回顾与困境分析 
【第二章】行政组织和谐管理的内涵 
【第三章】行政组织内部和谐管理的制度需求 
【第四章】以制度创新为途径实现行政组织内部和谐管理 
【结论/参考文献】行政组织管理制度改革研究结论与参考文献


  第二章 行政组织内部和谐管理的内涵

  第一节 和谐思想与和谐管理理论

  一、和谐思想和早期和谐管理观念

  就本质而言,和谐一词应属哲学范畴,尽管历史上并没有哲学家明确提出这一概念,但通过一些哲学着作中有关和谐的思想,我们可以概括出和谐的内涵:毕达哥拉斯学派曾经提出过“数的和谐”,认为这种和谐是世界的存在状态;狄德罗在谈到美的问题时,认为“美在关系”①,而这种关系是比例的和谐;中国哲学也提出过“和实生物,同则不继”②的思想,其中也包含有“和谐”思想;马克思主义哲学在论述矛盾的同一性时,指出矛盾双方的相互依存和相互渗透③,深究其理这种相互关系正是“和谐”.由以上几种观点,我们可以初步认为,所谓“和谐”指的是一种关系最优和相对静止的状态。

  在以“和实生物,同则不继”论述和谐的哲学含义的同时,孔子也提及了和谐管理的理念,他将维护行政组织的等级秩序看作是国家行政管理和实现组织内和谐的重要原则,强调治国要做到“君君、臣臣、父父、子子”④,要实现君臣关系的和谐融洽。孟子同样继承了组织内和谐管理的观点,将“仁”作为行政组织内部的管理原则,强调要爱人和尊重人,以实现组织内和谐。西方和谐管理理论则肇始自柏拉图,对各阶层的管理构建了他所设计的理想国。到了19 世纪前期,空想社会主义者提出了建立和谐社会政治理想的要求。傅立叶把他的理想社会制度称作“和谐制度”,欧文把他在美国的共产主义试验称作“新和谐公社”,魏特林写下了《和谐与自由的保证》。他们认为和谐社会应该是有组织、有计划地进行生产和管理,人们的物质和精神生活都将得到迅速的提高,所有社会成员的经济地位和政治地位一律平等,社会成员能够自由地发展自我。

  19 世纪中期,法国着名经济学家弗雷德里克·巴斯夏出版了《和谐经济论》。

  他认为“社会世界普遍法则是和谐协调的,这些法则从各个方向趋于完善人类”①,而对于“人或人类社会来说,和谐不意味着完美,而意味着改善”②。而“耗散理论”的创始人普利高津则强调了中国哲学在和谐管理中的重要作用,他认为中国传统自然哲学强调的是“关系”,注重研究整体的协调和协作,以期达到一个“自发的有组织的世界”③。但这些论述大都处于一种零碎、片段的意识状态,只能算是一种和谐管理观念,未能形成科学规范的和谐管理理论。

  二、当代和谐管理理论

  在经历了近 30 年的市场化改革,使效率与竞争机制在社会得以普遍建立之后,国家提出建设社会主义和谐社会的目标,实现人类自身的和谐,实现人与自然的和谐,这是社会发展目标转折的标识。这种转折,不是简单地从A目标转向B目标,再转向C目标的“一对一”式的轮回更替,而是在科学发展观的指引下寻求社会结构从微观到宏观、从内部到外部的“大和谐”,这无疑是一次社会发展目标的空前聚合和质的飞跃。与之相适应,和谐管理理论逐渐为学者所重视。有学者指出:“所谓的‘和谐管理',具有两层含义:对组织外部关系、外部秩序状态(大至和谐社会)的谋划,属于和谐管理;对组织自身品质(核心是组织内部关系)的管理,也是和谐管理。在前者中,和谐近乎’内外有节、稳定有序、协调共生‘之意,和谐成了管理的外在对象与目标。在后者中,和谐成了管理的内在构成、内在条件。在严格意义上,和谐管理应是二者的统一,即:

  以管理主体的内在和谐求得外在和谐,以外在和谐促进组织的内在和谐,最终以和谐促发展”.④国内当代最早开始系统研究和谐管理理论的是西安交通大学的席酉民教授。早在 1987 年,他就提出和谐理论,运用系统观,围绕组织演进前后和谐态的对照比较,分析导致组织出现无序及不协调的负效应的构成成分。2003 年,又发表了“面向复杂性:和谐管理理论的概念、原则及框架”一文,第一次较为系统地揭示了和谐管理理论的核心概念、基本原则和框架(席酉民等,2003)。

  以此为肇始,近年来,席酉民与其和谐管理研究团队就“和谐主题”、“和谐管理理论的进一步系统化”、“和谐管理的假设”、“和谐主题与战略管理的关系”、“和谐管理中的耦合机制”及“和谐管理实证研究”等方面进行了广泛的探索。

  他们认为和谐管理是组织为了实现其目标,在变动的环境中,围绕和谐主题的分辨,以优化和不确定性消减为手段提供问题的解决方案的实践活动。其思想要旨在于:在变动的环境中,围绕和谐主题的分辨,以“优化设计”的控制机制和“能动致变”的演化机制为手段,提供问题解决方案,促使组织系统螺旋逼近和谐状态。而其理论特色主要体现在:管理“双规则”的提出,即理性设计与自主演化的结合;以“和”作为应对组织不确定性的解决之道;强调“和谐耦合”,体现设计干预下的演化机制。席酉民的和谐管理理论特别指出,和谐管理中的“和谐”一词,不能望文生义地简单理解为“匹配、一致”的同义反复,或者说预设为中文字面上的“和谐”.在《高级汉语词典》中,“谐”具有“配合匀称”、“各部分之间协调”的含义;“和”具有“和睦、融洽”、“喜悦、同心共济”之意。而“设计优化的控制机制”本质上就是通过设计符合系统内在规律的人的行为路线,使系统内要素更为协调、匹配,表现出更高的秩序,类似于“谐”;同样,人们的“和睦、融洽、同心共济”也是“能动致变的演化机制”发挥的前提和表现,类似于“和”.因此和谐管理理论将“设计优化的控制机制”对应于谐,将“能动致变的演化机制”对应于和,进而提出“谐则”、“和则”--“谐则”定义为有关“设计优化的控制机制”的机理、规律或者主张;“和则”定义为有关“能动致变的演化机制”的机理规律或主张;将和则、谐则围绕和谐主题在不同层次间的关联互动定义为和谐耦合。

  对此,我们可以这样理解,当管理任务能够被事先充分认识并被理性设计时,主要适用“谐则”,强调管理事务要按照事先设计好的路径进行;而当由于环境的不确定性和管理者的有限理性,无法事先规定行为路线,或者即使作出规定也无法进行有效监督和衡量时,主要适用“和则”,主张发挥成员在既定文化传统和环境下所形成的惯性和主动性。

  第二节 行政组织内部和谐管理的含义

  一、行政组织的概念

  要了解行政组织内部和谐管理,首先应对“组织”这一概念有一个基本的认识。由于人们所处在的环境不同,观察的角度不同,研究的方式不同,对“组织”的界定也就不同。法约尔认为,组织是由物质和人组成的社会有机体,其目的在于实现计划、组织、指挥、协调、控制。这种观点只强调了组织的物质构成与管理职能,而没有揭示出组织的性质和本质。巴纳德则认为,组织是“两个或两个以上的人的有意识协调的活动或效力的系统”.这种观点强调人是组织的主体,对组织的管理要以人为中心,却没有阐明组织的本质属性。穆尼和赖莱认为,“组织是每一种人群联合为了达到某种共同目标的形式”,强调了组织的目的和结构。卡斯特和罗森茨韦克运用系统的观点指出,“组织是一个由若干子系统组成的开放式社会技术系统”,这个系统从环境中接受能源、信息和材料的投入,予以加工,然后又向环境输送产出。这种观点强调组织的系统性及其与环境的相互作用。上述这些观点都从不同的角度对组织的本质作了一定程度的揭示。我们认为,组织是指追求特定目标的社会群体。组织内涵可以理解为四个方面,即静态的结构、动态的过程、生态的环境和心态的意识。静态的组织结构是指构成一个组织的组成部分之间相互关系的稳定模式,包括职能关系、层次划分、部门设立、权责体系等。动态的组织过程是指组织各个构成部分之间相互作用的过程,体现为组织的人、财、物和信息在一定时空内有效配置,以实现组织目标的活动。生态的组织环境是指组织自身系统与组织环境之间的互动关系。心态的组织意识是指组织是一个心态的群体心理系统,受组织成员的心理、情感、价值观等因素的影响和制约,并与社会心理系统相互作用、相互渗透。简单地说,组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。①那么,行政组织作为各类社会组织中极为重要的一种组织形态,则是指在行政权运作过程中形成的、由两个或两个以上的行政人员所构成的特定关系网络,是为履行国家行政职能目标而依法建立起来的一切行政机关的综合体。

  二、行政组织内部和谐管理的定义

  行政组织有广义和狭义之分。广义的行政组织泛指一切具有计划、组织、指挥、协调、控制等行政功能的组织,它不仅包括国家的政府系统,也包括国家立法、司法机关和政党、企事业单位以及群众团体等其他社会组织内处理行政事务的组织。狭义的行政组织则仅指政府系统(本文研究的是狭义的行政组织)。从根本上来说,行政组织存在的依据和目的是外部社会的管理,就是说,如果没有外部社会管理的需要,那就没有行政组织存在的必要。但是,当行政组织产生之后,其组织本身首先是需要管理的。而且,组织内部的管理甚至是其外部管理的基础和前提,组织内部管理的质量直接关系到其组织功能的发挥,从而直接影响到其从事外部管理的绩效。尤其是在当代社会, 行政组织的规模已达到了空前的程度。管理中的一个基本的原理是,管理的难度和成本与其管理对象的规模成正比。在现代的行政组织管理中, 行政组织及其管理人员耗费了相当多的时间和精力用在其内部管理上,在庞大的行政组织体系中,还有相当多的组织及其人员几乎从其一开始就是为其自身的运转而得以存在的。按照系统论的观点, 行政组织系统是社会大系统的一个子系统, 它是由互相联系、相互依存的各种组织要素构成的一个有机整体。通过对行政组织系统的运行进行总体性动态考察可以看到,行政组织系统各构成要素既独立地按行政行为的轨迹运行,又在行政组织系统内部相互作用,形成行政组织内部的管理格局,进而影响行政过程。因此,要想使行政组织发挥其对外功能,组织内管理不容忽视。行政组织的内部管理即行政组织为了实现其对外的管理和服务职能,对其内部要素及要素间关系所实施的管理行为。这种内部管理行为具有政治性、权威性、合法性和系统性的特点。政治性指行政组织内部管理是统治者治理国家的重要组成部分,代表了统治阶级的政治意志;权威性指行政组织内部管理是自上而下进行的组织内正式管理;合法性指行政组织内部管理依法律而进行,要依照法律规章运行;系统性是指行政组织内部管理的对象,包括组织内层次结构、构成要素和运行程序等都有稳固的存在位次和运行规律。

  根据对和谐管理理论的分析,我们首先可以这样定义行政组织和谐管理:是满足行政组织系统与外界相关要素之间以及行政组织内部各要素之间,在既定约束下实现相互关系和利益双重最优,总体上处于协调有序状态的现代管理方法。它具有行政组织管理外部关系、外部秩序和谐与行政组织内部关系和谐的双层含义,是行政组织内在和谐和外在和谐的统一。可以概括表现为:行政组织与自然的和谐,行政组织与社会、国家、政党、市场、企业及公民的国内和谐,国家间的府际和谐等外部和谐;中央政府与地方政府和谐,各级政府各部门间和谐,各级政府多种职能、组织结构和谐以及政府权力与利益结构和谐等内部和谐。在这其中,行政组织内部管理和谐,即实现行政组织系统内各要素之间的和谐,在整个系统中起着基础性的作用,因为作为管理主体,只有行政组织率先健全内部管理功能,规范内部管理程序,实现其内组织中各个构成部分、各种要素之间的最优和谐状态,才有可能实现与其他要素的和谐。因此,行政组织内部管理和谐可以理解为:行政组织通过一定的自我管理机制,实现内部各要素各司其责、各得其所、协调有序和整体最优。这里的自我管理机制中的重要内容之一就是和谐管理理论中的“能动设计”和“能动致变”,通过控制机制达成组织实现良好的秩序的硬件要求,通过演化机制则可以满足组织融洽和睦的需求。当然,自我管理机制还包括了其他要素,我们将在下文进行论述。行政组织内部管理和谐具体包括目标和谐、结构和谐、职能和谐、人员和谐与制度和谐五个方面。

  第三节 行政组织内部和谐管理的要素分析

  一、行政组织内部管理的目标和谐

  目标和谐是指组织内部的各种目标在整个目标体系中位置恰当,主次分明,重点突出,相互配合,相得益彰,使组织目标的实现,在总体和个体上及在全局和局部上尽可能达到最佳程度。目标体系的和谐,从质的方面来说,就是各种目标从根本上保证方向正确,且不相互背离;从量的方面来说,就是各种目标在指向同一的前提下,尽量提高层次,避免内部不同部门发展不协调的现象。

  目标体系的整体协调和谐,是组织和谐的具体体现,也是提高组织效率的重要途径。就行政组织内部管理而言,在行政组织的自我管理系统中,首先必然要有其相应的组织整体目标,以确定整个组织的内部管理机制和取向。其次,内部的不同职能部门或不同的分工岗位也必须有与整体组织目标相适应的子系统组织目标,按照组织内部管理机制,分别实现适合部门实际情况的具体内部管理目标。因此,行政组织内部管理的目标和谐也就包括两个方面的内容:其一,整体组织目标的和谐,要求行政组织内部管理的整体目标符合行政组织的组织基础和事业发展需要,且能够满足不同子系统的利益和发展需求,通过实现这种内部管理的整体组织目标和谐来推动行政组织的整体发展。其二,局部组织目标的和谐。这要求行政组织的各个子系统要根据自身发展需要制定内部管理的长期目标和短期目标,要求目标的制定既要充分考虑与全局目标的协调配套,又要保证组织目标有利于实现子系统内部管理的和谐,杜绝因管理目标制定不当而出现影响组织发展的现象。因此,在行政组织内部管理上,组织目标是一个具有层次性和结构性的目标体系,这种目标体系是通过把行政组织内部管理的整体目标,合理地分解到各个部门和各个岗位而构建起来的,各类子目标在上一级目标服务的同时,也在实现着子系统的管理需要。这样,为了确保行政组织内部管理目标的和谐,在制定内部管理目标体系时,我们应遵循以下规则:

  第一,子系统部门组织目标和内部管理组织整体目标相一致,实现整体与子系统的和谐。各部门的内部管理目标要与整体目标相协调,围绕整体目标展开,这种一致性不仅指目标的指向要一致,而且,在实施的阶段上也要保持平衡;第二,要充分重视长期目标与阶段性目标的一致性,实现长短期目标的和谐。

  阶段性目标对于长期目标的意义在于强化组织成员对目标实现的动向感,让其经常觉得胜利在望而加倍地努力;第三,行政组织内部管理的组织目标要充分尊重组织内成员,实现组织与个人的和谐。要求行政组织在制定内部管理目标的时候要充分考虑成员的个人目标的实现,要让组织内的成员经常感受到组织内部的这种管理目标的实现有助于其个人的发展,忽视这一点,组织内部管理目标就会失去群众基础得不到实现。只有将组织内部管理目标的实现与组织成员个人的利益和自身价值的体现结合起来,才能有效地增加他们在工作中的满足感和成就感,增强组织成员的积极性和组织的凝聚力,最终实现组织内部管理的目标性和谐。

  二、行政组织内部管理的结构和谐

  设计一组和谐的组织结构,最重要的是要找到纵向控制和横向协调的平衡点。纵向控制与效率和稳定性目标相关联,而横向协调则与学习、创新和适应性相关联。

  所以,行政组织内部管理的结构和谐是指行政组织内各管理要素在纵向控制和横向协调中处于一种和谐的相互联系、相互作用的状态。其中,纵向控制和谐包括中央和地方关系的和谐、各行政组织内部上下级关系的和谐等,要求下一层级必须服从上一层级的领导、指挥、命令和协调,但同时又要克服等级规制过严、过分集权所导致的管理低效和人性化不足等问题;横向协调则主要是各政务主体之间的和谐,包括地方行政组织之间以及各个部门之间的关系,要求在分工明确,各司其职而又互相配合,共同发展的同时,注意克服部门利益。我们还必须意识到两个问题:第一,行政组织的结构和谐要求组织结构不但应该满足组织内部各部门职权、职责和部门组合框架等要素的需求,还应该提供连结和协调组织要素,使之成为一个和谐的整体,后者有其重要,在很大程度上决定了组织结构的高低优劣。第二,根据现代组织理论,将组织连结为一个和谐的整体,除了需要组织结构这一硬性要素,信息系统和各种联系手段等软性要素也是必不可少的。因此,了解有关结构的信息有着重要意义。

  可以根据实现组织目标和谐对信息处理的要求,合理地设计组织机构,以便提供所需的多方面信息联系。和谐的行政组织内部管理结构是实现行政组织管理目标、提高管理效率的物质基础,一个和谐的组织管理结构应该具备效率(以最小的输入求得最大的产出)、沟通(建立良好的沟通渠道和沟通关系)、工作满足感(稳定人员情绪、调动人员工作积极性)和组织的同一性(使个人目标与组织目标统一)四项基本功能。行政组织内部管理结构是否和谐,直接关系到党和政府的形象、公共管理的效率和社会的稳定等重大问题。一旦出现组织结构无效的现状,就会导致决策迟缓或质量不高,致使组织不能创造性地对环境变化做出反应,并造成过多的对立性冲突。因此,行政组织内部管理和谐必须要有完善并且和谐运转的组织结构,按照行政组织目标规定各部门的职责范围协调运作。

  三、行政组织内部管理的职能和谐

  内部管理的职能和谐主要是指为实现内部和谐管理目标,行政组织内部各部门间的所承担的自我管理功能设置和任务分配。行政组织内部管理整体功能可以分化为四大功能,即内部管理决策功能、内部管理执行功能、内部管理智囊辅助功能和内部管理监督功能①。尽管行政人员按行政权力可笼统地划分为上下级和同级,但仅此简单划分,无法反映出在行政组织内部管理的过程中组织职能的有效履行。只有当行政组织应有的四大功能合理分配到组织内部的行政部门中,使得各部门发挥出相应的职能,实现内部管理的职能和谐,才可能实现整个行政组织系统的整体功能。如果行政组织内部各部门没有拥有相应的职能,不能发挥自身的内部管理功能,组织的内部整体管理必然受损。

  内部管理决策系统发挥决策功能,它是行政组织内部管理的核心要素。前面已经论述了行政组织内部管理的复杂和多变,因此,如何合理设置内部管理的决策功能显得尤为重要。在封建专制时代,这种决策功能通常握于一人之手,决策只能由君主和各级主要长官来进行,这种决策职能的设置导致内部管理决策严重失控,行政组织所制定出来的内部管理决策往往很难反映出组织内部管理的真正需求,而只是根据统治者的个人偏好或者利益需要而就事论事,难以达到决策应在组织内部和谐管理中体现出来的功能;内部管理执行功能是指行政组织内部管理执行部门根据内部管理决策要求,采取内部管理措施,实现决策所指向的内部管理目标。这就要求对行政组织内部进行一个权力等级和专业化的任务分工,通过对执行权力的合理配置和专业分工的明确,实现各执行部门有章可循、有章必循,保证各种决策得以顺利执行,是实现组织内管理和谐的最直接体现;行政组织监督系统是行政组织内部和谐管理的保证要素,是为了保证行政组织内部自我管理决策的贯彻实施,随时了解决策是否符合实际和执行部门是否按照决策执行,跟踪捕捉执行过程中的偏差信息,并将它及时反馈到决策层;行政组织内部管理的智囊系统是行政组织内部管理系统的基础要素,是现代行政体制中的一个重要组成部分,聚集了一大批相关领域的专家、学者,运用他们的集体智慧,为行政组织内部管理决策出谋划策,提供达到一定决策目标的规划、计划和方案,或者提供某种新的科学理论和方法、充当行政组织决策者的外脑,沟通行政组织决策系统、执行系统和监督系统之间的关系,为行政组织决策系统服务。总之,行政组织内部管理决策系统是整个系统的“大脑”和“灵魂”,决策是否恰当和及时直接关系到行政组织内部管理的成败;执行系统则是行政组织内部管理活动的“躯干”或“主体”,决策只有通过他们的活动才会变成现实;行政组织内部管理监督系统则相当于整个系统的“眼睛”和指示仪,对内部管理活动起监控、跟踪和定向等多重作用;行政智囊系统是作为行政组织内部管理决策系统的助手而存在,是整个系统的“外脑”或“思想库”,是实现行政组织内部管理科学和谐的智力保障。因此,在行政组织内部管理的系统建设中,除了笼统的上下级和同级的关系,必须要优化为上述四个子系统,使其各司其职,有机组合。

  四、行政组织内部管理的人员和谐

  行政组织内部成员的和谐是行政组织内部管理的基础,更是行政组织内部和谐管理所追求的目标之一。行政组织中的成员,即行政人员作为行政组织的主体,在行政组织对内对外各种管理活动中都具有决定性影响,一切行政组织管理职能都要通过他们去发挥作用,没有管理主体的活动就没有管理,没有一支和谐的行政组织人员队伍就根本谈不上对和谐行政组织的追求与实现。

  由此可见,行政组织内部管理中的人员和谐既是内部和谐的关键性因素,又是内部和谐的良好成效,它表现为以下三个基本特征:第一,行政人员个体归属感强。所谓归属感是指在群体内各个成员发生相互作用时,行为上表现得很协调,同一群体成员能一致对外,不会发生矛盾与摩擦,彼此都体会到大家同属某一群体,这就是归属感。归属感在一定的情境下会表现得更加强烈。例如,当群体取得荣誉时,群体成员会进一步增强归属感进而激发自豪感;当群体受到外界压力时,增强归属感会使群体成员团结得更紧密。第二,行政组织的群体凝聚力强。群体凝聚力也叫群体对成员的吸引力,它既包括群体对成员的吸引程度,又包括群体成员之问的吸引力。这种吸引力表现为成员在群体内团结活动和拒绝离开群体的向心力,又称凝聚力。影响群体凝聚力高低的主要因素有:比如成员有共同的利益、共同的目标,凝聚力就大,反之就小。成员之间信息便于沟通,凝聚力高,反之就较低;第三,行政组织的团体活力强。

  心理学家勒温的“团体动力学”①理论认为,团体不是个体的简单总和,而是超1会产生不同于个体单独环境中的行为反应效果。团队中个体心理冲突和成员间人际关系问题可能引发的情感冲突,将直接影响团队的整体活力,进而反过来影响团队成员的心理及其行为状态。从团体动力学角度出发,活力可以用指向不同方向的两个力表现出来:一是向内的吸附力。首先,成员的心理指自觉地或比较自觉地朝向组织的战略方向和经营目标。心理活动方向不同,但合力的终极点却只有一个,即寻求组织发展,实现团体目标。其次,组织内部有条不紊,秩序成为活力的保证条件,活力又不断地调整和创新秩序。团队的活力决定于个体的活跃性和整体的协调性,绝对的秩序只会窒息队伍的活力。再者,组织具有较好的自动矫正混乱的机理。这种矫正,无论是主动还是被动的,对于一个有强大吸附力和凝聚力的团队来说,都是自动进行的,也就是控制理论中所说的“自我控制”过程;二是向外的膨胀力和扩张力。表现为组织成员生机勃勃,充满朝气,以创新精神为队伍的思维习惯,并能够做到坚韧、容忍、刚柔并济,对外界压力和风险具有较高的承受力。

  五、行政组织内部管理的制度和谐

  组织要实现运转和谐,就必须处于一种有秩序的状态,而制度正是能够提供这种秩序的有效工具。因此,行政组织内部要实现和谐管理,就必然要求组织内部要素按照制度规定协调有序运转,进一步说,行政组织内部和谐管理的最基本特征,就在于内部管理制度的和谐。行政组织内部管理的制度和谐根据制度类别可以分为两大部分:一是正式制度的和谐。正式制度通常被理解为硬性措施,似乎与和谐的内涵背道而驰,但正式制度实质上却恰恰是保证和实现和谐的关键因素。一方面通过制定严格的法规制度,来规范行政人员的行为,做到有制度可依、有制度必依、违制度必究,为组织内和谐提供最基本的规范。

  另一方面,通过正式制度的制定和实施,有效地实现、争取和保护组织成员利益,为行政人员提供了良好的生存和发展条件,为组织内和谐打下坚实基础。

  二是非正式制度的和谐。即在组织内管理过程中要考虑人传统观念、习俗的巨大作用,一切制度的变革都要以人为本,要顺应人性的发展。将正式制度和谐与非正式制度和谐结合起来,实现行政组织内部硬性管理与柔性管理的和谐统一,就是实现了行政组织内部管理的制度和谐。这也符合“双规则”:能够事先安排、用科学方法解决的,用科学优化解决;反之,让人发挥符合于群体非正式制度习惯的主动性和创造性,随机应变。

  具体来说,在行政组织内部管理中,既有由于行政组织内部的客观存在所决定的制度内容,也有由于内部行政主体的意识所能动的主观内容。行政组织为实现内部和谐管理的目标,必然要保证三种制度关系的和谐:第一是行政组织内部的官僚制结构,决定了行政组织内部管理必须重视以行政主体之间存在的权力关系为基本内容的制度和谐,通过制度建设和创新保证组织结构所决定的领导与被领导、命令与服从的结构性联系;第二是要以制度的形式明确组织职能和岗位职能,决定主体之间存在的法律关系,形成包括国家法令和行政组织内部管理中的章程、规定等在内的制度性关系;第三是指行政人员在内部活动必然发生主体间的传统思维、既定习惯和伦理观念的相互作用,进而与组织内部环境相互作用,形成组织内部管理的非正式制度。行政组织内部管理和谐所要求的就是要在一个社会所拥有的普遍人际关系和行为准则基础上实现这种非正式制度的和谐,从而体现组织内部管理活动中的价值关系。以上三种制度关系都是客观存在的,它们构成了行政组织内部管理活动中最为基本的制度内容。从抽象意义上看,权力关系根源于管理的行为意向,价值关系适应了服务的行为意向,而法律关系则是作为权力关系和价值关系的调节性因素和保障因素而存在。一个行政组织的内部管理,随着组织整体从统治型模式向管理型模式进而向服务型模式的转型,其权力关系、法律关系和价值关系在组织内部关系中所占的比重一定会发生转变。只有始终保证三种制度关系的良好结合,行政主体在组织管理运行机制中才能适应环境、定位准确、份量适宜、互相适应、减少冲突、运转顺利,才能实现行政组织内部管理的和谐。

  综合上述对行政组织内部和谐管理五个要素的分析,可以得出这样一个结论:无论是目标和谐所追求的整体目标与局部目标和谐,还是结构和谐所要求的纵向控制与横向协调和谐,无论是职能和谐所追求的决策、执行、智囊辅助、监督执行的和谐发展,还是人员和谐所要求的归属感、凝聚力和团体活力,最终都落脚于理顺制度和谐所包含的权力关系、法律关系和价值关系。由此,我们认为,制度和谐实质上贯穿于行政组织内部管理和谐的始终,是行政组织内部和谐管理的灵魂和主线。追求行政组织内部和谐管理,制度和谐是根本。所以,下文将重点探讨行政组织内部和谐管理的制度需求。

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