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行政组织内部管理改革的历程回顾与困境分析

来源:《未知》 作者:学术堂 2016-07-27

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【题目】中国行政组织内部和谐管理制度构建 
【引言】制度创新下行政组织内部的和谐管理研究引言 
【第一章】行政组织内部管理改革的历程回顾与困境分析 
【第二章】行政组织和谐管理的内涵 
【第三章】行政组织内部和谐管理的制度需求 
【第四章】以制度创新为途径实现行政组织内部和谐管理 
【结论/参考文献】行政组织管理制度改革研究结论与参考文献


  第一章 我国行政组织内部管理改革的历程回顾与困境分析

  第一节 我国行政组织内部管理改革的历程回顾与总结

  自建国以来,随着国家政治环境的变化和经济社会的发展,我国行政组织发生了重大变革,以 1978 年十一届三中全会召开为标志,大致可以分为前后两个阶段,前一阶段着重于行政组织职能、权力的扩增状态,而后一阶段则主要立足于行政组织的职能转变。①随着这种整体的改革变迁,行政组织内部的管理也在各方面不断变化,逐渐完善和优化自我管理机制,以适应职能发挥的需要。

  从整个过程来看,内部管理的变革主要体现在行政组织的内部组织制度改革和机构改革两方面。其中,内部组织制度的改革为内部管理改革提供了制度依据,而机构改革则成为了内部管理改革的最直接体现。

  一、行政组织内部组织制度改革

  行政组织内部组织制度指行政组织结构中组织建构、职权划分、职位安排、内部关系形成所依赖的规范和依据。

  (一)改革开放前的行政组织内部组织制度改革。改革开放前的内部组织制度改革又可以分为两个时期--1949 年-1954 年的宏观架构期和 1954 年-1978 年的中观调整期。从 1949 年 9 月《共同纲领》的制定开始,到 1954 年 9月第一部宪法的制定,这一时期是新中国行政组织制度的宏观架构时期,中间还出台了《中央人民政府组织法》、《大行政区人民政府组织条例》、《政务院及所属各机关组织通则》、《省、市、县人民政府组织通则》、《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》等,其特点在于以制度的形式确定了全国行政组织结构的基本框架,明确了行政组织的组织和管理原则,实现了我国行政组织内部组织制度的从无到有。随着各地方组织法的制定和大区的撤销,国家政府层级从五级制向四级制稳定化,基本上在组织制度上实现了行政组织内部管理的确立和稳固。

  中观调整的特点是在第一阶段确定的基本框架和组织、管理原则的基础上,不改变基本的层级结构,着重于同一层级内机构的撤并和垂直厅局的设立。这期间经过了 1954 年到 1978 年间的改革调整,以及文化大革命时期的大破坏。

  1954 年以后,随着过渡时期的结束,政府权力获得大幅增长,导致政府机构膨胀。从此以后中国政府就开始了政府机构不断改革的历程。政府组织制度主要就是针对机构改革而制定,所以具有很强的政策性。1954 年 12 月国务院制定了《关于各省人民委员会设置工作部门和办公机构的决定》,1955 年制定《关于进一步做好国家机关精简工作的指示》,着手第二次机构改革。1956 年全国人大通过了《关于调整国务院所属组织机构的决议》逐步下放权力。1961 年中共中央发出《关于调整管理体制的若干暂行规定》进行收权。

  (二)改革开放后的行政组织内部组织制度改革。改革开放以来,在对因文革而造成的组织混乱局面进行调整和恢复之后,我国行政组织立足既有制度基础,在不断完善和优化的同时,根据实际需要制定了许多新的制度,逐渐进入了微观优化阶段,形成了较为科学的内部组织管理体系。标志性的制度是 1982年宪法、《国务院组织法》以及连续几年对机构改革的政策性规定等。微观优化阶段的突出特征在于,关于内部管理微观要素的组织制度从框架建构、机构撤并等宏观、中观调整中凸现出来,成为了内部组织制度建设的重点。所谓内部管理微观要素是指组织的目标、职能、职位、人员和结构关系等。也就是说,行政组织制度开始进入对内部组织要素进行制度化的阶段,这是内部组织管理制度成熟的标志。1988 年国务院机构改革方案在七届全国人大一次会议上通过,政府组织的变革开始迈入根据组织职能来变革组织结构的阶段。这次改革实行定职能、定机构、定人员编制的“三定制度”①,开始从组织改革的外部结构变革模式走向内部要素变革模式。1993 年的政府机构改革仍然是沿着这个思路进行的,制定了《关于党政机构改革的方案》提出要进一步确定中央各部门的职能,进行职能分解,将部分社会性职能转移出去。1997 年 8 月颁布的《国务院机构设置和编制管理条例》则标志着中国行政机构设置和编制管理法制化的重大进展。这是这一阶段最大的成绩,1998 年的改革则是在此背景下进行的。而且最为可贵的是,此次改革内蕴着较为深刻的组织制度创新的思想和举措,对行政组织主体关系、组织机构间关系、不同层及组织间关系等做出了必要的调整,创立了国家局制度。

  二、行政组织机构改革

  建国以来,根据行政组织制度的上述改革,我国先后对政府机构即本文所指的狭义行政组织进行了八次不同规模的改革。通过对历次机构改革的回顾梳理,我们发现行政组织机构的内部管理得到了高度重视和有效发展。

  (一)改革开放前的行政组织机构改革。1954 年政府机构改革。这是建国后第一次大的政府机构改革,它初步确立了我国议行合一的政治体制,形成了自上而下,以中央为主、与计划经济相一致的部门管理体制,奠定了我国行政管理体制的基本模式。②1958-1959 年政府机构改革。这次改革是针对1955-1956 年城乡经济建设事业高速发展,中央政府为加强对整个经济建设工作的指导,按行业、产品设置了一批经济管理部门,从而造成机构迅速臃肿、中央集权加重的局面。它扩大了地方权力,赋予了地方更多的自主权,是建国后国家行政体制分权的第一次尝试。③1965 年政府机构改革。从 1961 年开始,中央开始对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针,认为对有限的资源实行统一领导和集中管理是恢复国民经济的唯一出路而重新强调集中管理,并将 1958 年以来下放的单位陆续收归中央管理。实践证明,这在当时历史条件下是正确而有效的。

  纵观这一时期的机构改革历程,我们可以发现我国行政组织内部管理一直贯彻着精简、统一、效能原则,而且在基本格局形成之后,总体而言是趋于稳定的。虽然政府经济等部门出现了几次删减调整,但这也从另一个方面反映了我国行政组织管理改革对精兵简政方针的不懈追求,对集权、分权适度点的不断探索。这一阶段的行政组织改革和发展尽管为我国后期行政组织的改革和发展奠定了相关的基础,但它以计划经济为基础,仍然存在一系列的弊端,如分工过细造成机构臃肿,过分强调集权造成层级行政和计划行政特征突出等。因此在计划经济向市场经济过渡的后期行政组织改革与发展阶段,我们亟需对其进行突破。

  (二)改革开放后的行政组织机构改革。①1982 年机构改革。这次政府机构改革的主要内容:一是在划清业务范围的基础上,较大幅度地调整、裁并机构;二是紧缩人员编制;三是注意和经济体制改革相结合。此次机构改革是在党和国家工作重心全面转移到社会主义现代化建设上来之后首次进行的行政改革。它所提出和建立的关于机构改革的思想,一定程度上为以后的行政改革提供了理论基础,起到了由机构调整到领导制度、管理体制改革的先导作用。②1988 年政府机构改革。这场改革的直接原因是国务院自身机构建设的要求,深层次的原因则是经济体制和政治体制改革的要求。此次改革的目标主要集中在五个方面,即转变职能、下放权力、调整机构、精简人员、搞好配套改革。③1993 年政府机构改革。这次机构改革总的指导思想为:把建立社会主义市场经济体制和加快市场经济发展作为机构改革的目标,按照政企分开和精简、统一、效能的原则,在转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率方面取得明显进展。改革的重点是转变政府职能。此次改革将专业经济部门作为改革的重点,已经开始触及 50 年代随着社会主义改造完成而形成的行政部门管理体制。(4)1998年政府机构改革。①这是一次具有全面行政改革性质的改革,是在我国全面实行社会主义市场经济体制、实行经济增长方式转变、实行经济发展战略调整的新的历史条件下,集中进行的一次具有相当广度和深度的行政改革,甚至可以说是框架性变革。它的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系,完善国家公务员制度,建立高素质的专业化行政管理队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。改革的原则包括:按照社会主义市场经济体制的要求,转变政府职能,实现政企分开;按照精简、统一、效能的原则,调整政府组织机构,实行精兵简政;按照权责一致的原则,调整政府部门的职责权限,明确划分部门之间的职能分工,完善行政运行机制;按照依法治国、依法行政的要求,加强行政体制的法制建设。(5)2003 年政府机构改革。这次机构改革方案是对 1998 年改革的进一步深化,主要对有关职能进行整合,使机构更加适应当前的改革、发展和新的形势。明确提出了深化行政管理体制改革的目标是建立与社会主义市场经济相适应,与社会主义民主政治相配套,行为规范、运转协调、公正透明、廉政高效的行政管理体制;明确了政府职能定位是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的四项主要职能;提出机构改革的重点是:紧紧围绕政府职能转变这个主题,深化国有资产管理体制改革,完善宏观调控体系,健全金融监管体制,继续推进流通管理体制改革,加强食品安全和安全生产监管体制建设。通过优化政府内部组织结构,促使同类管理职能的集中化和一体化,打破部门分割状态,构建新的职能体系和协调运转机制。

  较之前一时期行政组织内部管理的改革发展,改革开放后的发展具有以下特点:一是行政组织内部管理改革和发展逐渐被纳入政治体制改革的宏观战略目标。这一时期的行政组织改革对于内部管理改革在政治体制中的地位和作用的认识,是一个不断深化的过程。从开始的“就机构来改机构”到 1998 年的“将政府和人员精简作为行政体制改革的一个突破口”,期间对行政组织内部管理改革与发展的认识已获得了质的飞跃。正确处理坚持、改善和加强党的领导与保证党政机关相对独立行使行政权力的关系,正确处理维护中央权威与进一步下放权力的关系,正确处理机构改革与健全民主制度的关系,正确处理政府机构与加强法制建设的关系,构成了这一阶段行政组织内部管理实践及其理论发展的重点;二是行政组织内部管理改革和发展始终以克服官僚主义、提高政府管理水平为依托。与此同时,“小政府、大社会”模式的提出也对政府管理水平和服务水平提出了更高的要求,根据新的职能体系改革政府机构、建立一支高素质的专业化行政管理干部队伍等逐渐提上了议事日程;三是行政组织内部管理改革和发展开始重视法制化建设。这主要表现为依法行政的提出,以及编制、机构、人员、行政程序法制化管理的增强。

  三、我国行政组织内部管理改革历程的分析

  在新制度经济学家建立的制度变迁模型中,比较着名的有诱致性制度变迁和强制性制度变迁①。强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁。这是一种非自发的、自上而下的、且可能在较短期间内完成的变迁过程。强制性制度变迁的主体是国家,而不是个人或团体。国家发动制度变迁不仅仅是由经济方面的获利机会所引起,社会中的一些非经济因素如政治支持、不同利益集团之间的竞争和力量对比的变化,都可能促使国家进行制度变革。诱致性制度变迁的主体是一群人或一个团体,它是一种自下而上的、自发的制度改变。诱致性制度变迁的发生必须要有某些来自制度不均衡的获利机会。诱致性制度变迁具有如下特点:一是盈利性。只有当制度变迁下预期收益大于预期成本时, 有关群体才会推进制度变迁;二是自发性。诱致性制度变迁是有关群体对制度不均衡的一种自发性反映,自发性反映的诱因就是外在利润的存在;三是渐进性。诱致性制度变迁是一种自下而上、从局部到整体的制度变迁过程。制度的转换、替代、扩散都需要时间。

  结合上述理论解释我国历次行政组织内部管理改革,我们可以得出这样的认识:第一,历次行政组织内部管理改革都有明确的制度设计,表现为每次改革都有明确的方案,规定好行政组织内部管理改革的任务和明确目标。第二,历次行政组织内部管理改革的突出表现为政府自上而下强力推动,依靠行政动员的方式来推进行政组织内部管理改革,即表现为供给主导型的强制性制度变迁方式。从理论上来看,这种强制性制度变迁模式是有不少优点的。首先,我国是社会主义国家,政府始终代表了最广大人民的根本利益,因此政府作为行政组织内部管理改革的强制性主体,客观上可以使其能从全社会的长远利益出发,来推进改革中的各项措施。其次,强制性制度变迁的主体是国家,从理论上来说,它还可以避免机构改革中不同部门(利益集团) 及其之间围绕着改革利益的得失所进行讨价还价的“博弈”,因而使国家可能在尽量短的时间里推进制度变迁。内部管理改革是一项大的系统工程,牵一发而动全身,快速完成显然可以降低制度变迁的成本。反映在现实中,我国每次内部管理的改革都有时限要求和明确的任务和目标,中央和地方都要进行。

  然而,历次改革为何又不能获得如期效果,行政组织内部管理中存在的诸多问题虽经多次改革为何仍不能得到根本性解决,这正与强制性制度变迁的消极影响有关。新制度经济学认为,由于国家作为制度变迁的主体的特殊性,强制性制度变迁的有效性会受到许多因素的制约,其中主要有:统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性,国家的生存危机等。尽管国家经过努力可能降低一些不利因素对制度变迁的影响,但是并不能克服其他不利因素对制度变迁的约束。究其原因,首先,中央政府垄断了行政组织内部管理改革制度供给的权力,地方政府在改革中总体处于被动执行的地位,其制度供给主体的地位和结合本地区实际进行改革的权力没有得到有效的保障。这就必然导致地方行政组织内部管理改革显得刚性、规范性、统一性有余,而弹性、灵活性、多样性不足。其次,行政组织内部管理改革(或制度变迁)反映的是行政组织内部关系的调整和利益的重新配置,在这种位移中,必然会表现出利益的调整或某种权力的失落。然而在我国内部管理改革的强制性制度变迁模式中,行政组织一方面是作为强制主体,但另一方面它又是作为改革的对象,即强制的客体而存在的。这种主客体的重叠必然会带来一系列的摩擦,使行政组织在机构改革中处于两难的境地,并会直接导致改革的变形、走样。具体说来,由于行政组织内部管理改革的强制性制度变迁是由行政组织的代理人进行,那么出于对利益的趋向,这些代理人也就是工作人员便不可避免地会利用其在改革中的主导作用和所掌握的完全信息,随时作出个人的成本-收益分析,并从其个人或单个部门利益的最大化出发,作出与国家整体制度变迁相冲突的行为。这也就是说,这种内部管理改革的强制性制度变迁模式给政府权力的扭曲带来了可能。如果作出的新的制度安排会给现存的机构及其工作人员带来不利时,他们就可能会扭曲或拒绝制度变化,就可能或是鼓动决策者做出有利于自己集团的政策调整,或是反对将使自己利益受损的制度变迁,从而导致改革的回复、膨胀乃至行政组织职能的扭曲、异化。这也正是我国行政组织内部管理改革中出现“精简-恢复-再精简-再恢复”的循环怪圈,造成每次改革都在重复上一次改革的原因。

  第二节 制约我国当前行政组织内部管理改革的因素分析

  历次行政组织改革都是在一定历史条件下,由主观与客观、历史与现实、经济与政治等诸多要素交互作用的产物。在行政组织改革的过程中,改革进行的状况同样也要受到这些要素或推动或阻碍的影响,行政组织内部和谐管理改革也不例外。

  一、外部制约因素分析

  外部制约因素主要是指行政组织内部管理改革所处的外部环境,包括改革所处的政治、经济、社会和技术环境等。这些因素一般间接而长远地影响行政组织内部管理改革,对行政组织内部管理发展有很明显的制约作用,要求行政组织发展必须与之相适应。

  (一)政治因素。政治是在一定的经济基础上,人们围绕着特定利益,借助于社会公共权力来规定和实现特定权利的一种社会关系①。国家政治生活,尤其是执政党为“规定和实现特定权利”而借助于“社会公共权力”推行的执政理念和执政方式,对行政组织内部管理改革起着关键的作用,一次调整往往意味着利益关系的调整和制度的创新,必然是各个利益主体博弈的结果。首先,行政组织内部的强势集团,往往会利用自己占有政治资源的优势,来影响改革的进行和制度的创新,或者推动改革,利用新的制度巩固其强势地位,维持或增加其社会资源。当强势集团意识到改革会促进其政治利益的强化,他们就会千方百计推动改革和制度创新;反之,如果改革可能降低强势集团可获得的效用或威胁到政权的稳定时,他们必然会维持既有状况,反对和阻碍改革。其次,政府官员个人的政治偏好也是影响改革的重要政治因素。

  从实际情况分析,这种影响可分为“正面效应”与“负面效应”两种情况。在我国,政治因素对历次改革所起的“正面效应”是主要的,中国共产党领导的多党合作制度为行政组织内部改革提供了良好的政治环境,这是毋庸置疑的。

  主要表现在:一是党的政治决策决定了行政组织内部管理改革的行动。这在改革开放以来的几次改革中表现得更为明显,每次改革都是首先由党的代表大会提出任务和要求。同时,当党的政策发生变化时,也都及时地影响到行政组织内部管理改革。二是党的执政理念明确规定了改革的本质,即要克服官僚主义,密切联系群众。因此,整体上来说,我国的政治因素对于推进行政组织内部和谐管理的作用是无可替代的。但我们还应当清醒地看到,党中央一再强调的党政分开、坚决反对以党代政等现象在少部分地方仍然存在,成为不利于行政组织内部和谐管理的小政治环境。

  (二)经济因素。经济基础决定上层建筑,经济问题是影响政府组织内部管理改革的又一重要因素。首先,行政组织内部管理改革必然要对既有格局进行调整,重新分配权力,导致利益博弈,预期经济收益大于改革成本的集团势必支持改革以增加其经济利益,而那些因改革付出的成本大于既有收益的集团则一定会极力反对改革的进行和新制度的建立推行。其次,国家财政状况,一直是影响着行政组织内部管理改革的重要因素之一,只不过在不同历史时期,影像的强弱程度不同而已。

  在我国现阶段,从整体而言,行政组织内部管理改革的主要目的在于提高行政效能,提供能够满足于经济社会发展需要的管理和服务,所有格局和权力调整不存在着根本利益的冲突。但有两方面的问题值得我们注意,首先是我国目前市场经济尚不完善,部分垄断性行业作为现阶段的既得利益者,会凭借经济手段积极影响行政组织内部管理改革,以期能够得到维护其利益和发展的行政组织结构;三是由于我国行政区域广阔,地方间经济社会发展不平衡,在中西部地区,财政因素是制约行政组织内部管理改革的瓶颈,财政匮乏使这些地区只能维持内部管理的现有矛盾,而无力进行改革尝试。

  (三)社会因素。尽管行政组织内部管理改革表面看起来似乎与调整政府和社会关系的改革不同,所牵涉的内容不直接关涉到社会利益。但实际并非如此,行政组织内部管理改革作为行政组织自身的一种调节,正是其与社会关系改革调整的先行或者是根据社会发展的需求而进行。因此,社会因素为行政组织内部和谐管理提供着广泛而重要的基础。首先,因为行政组织内部管理改革不仅是对现存权力格局和利益关系的调整,而且也是一场深刻的思想革命和观念革命。这就要求行政组织内部管理的改革要与社会整体观念的发展状态相适应,不能过于落后或先于社会观念,否则将遇到不可想象的阻力;其次,社会民众往往能够从行政组织内部管理的调整中看出行政组织对外管理的变革,因此,内部管理改革是否有利于未来社会的发展成为能否获得民众支持的关键。

  就现阶段情况,构建社会主义和谐社会已经成为我国社会发展主流,这样就为行政组织内部和谐管理改革提供了广泛的社会基础。但目前存在的区域发展不平衡、贫富差距过大、失业情况严重以及教育、住房等社会不和谐因素,影响着人们对行政组织内部管理的判断,有相当一部分人对行政组织内部改革持观望甚至怀疑态度,使行政组织的这种自我调节成了“独角戏”,缺乏必要的支持和合理化建议,社会资本匮乏,不利于内部管理的和谐构建。

  (四)技术要素。影响行政组织内部管理改革的外部技术要素主要是科学技术和行政组织专业理论的发展。信息、生物、计算机等高科技领域的突破创新为行政组织内部管理改革的研究提供了极为开阔的视野,系统论、信息论和控制论等相关理论都具有重要的借鉴意义。与此同时,改革开放以来,我国的行政组织管理研究也取得了显着的成绩,在历次行政组织改革中发挥了很大的理论支持作用。但我们也要认识到,目前的行政组织理论研究与现阶段行政组织管理的要求仍然存在着很大的差距,对符合我国国情和当前经济社会发展需要的现代行政组织管理理论的研究尚有不足,对改革中出现的新问题缺乏洞察力和解释力,无法为改革提供理论指导和管理方式方法的创新。

  二、内部制约因素分析

  内部制约因素主要包括行政组织内部管理目标、组织自身结构、内部管理文化和内部管理技术。

  (一)行政组织内部管理目标。行政组织内部管理的目标是指行政组织通过内部管理预期努力争取获得的管理成果。内部管理目标是行政组织内部管理的基础、前提和方向。每一个行政组织都必须有一个明确的内部管理目标,并且在不同的历史时期要有不同。对内部管理目标的修整和变动,往往意味着对行政组织内部管理任务、组织结构、人员素质、工作方式、管理方法等的变动,将对行政组织内部管理改革产生重要影响。对我国现阶段行政组织而言,其内部管理目标应当是构建起权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政组织,但在实际运行过程中依然存在着两方面的问题:一是部分行政组织缺乏内部管理目标意识,只重视组织对外的工作成果,而忽视对内管理预期目标的制定。在具体的对内管理工作中,仅仅将管理思维停留在短期操作层面,对于各种因内部管理目标不明确而出现的管理困扰,只是头痛医头、脚痛医脚,不能从根本上解决管理不畅;二是部分行政组织内部管理目标制定缺乏科学论证,致使其所指定的管理目标与组织自身实际需要相脱节,不能适应组织自我管理的需要。尤其是目前新公共管理理论和实践大行其道之际,部分尚不具备采用企业化等理论条件的行政组织,盲目进行生搬硬套的改革,一味强调行政组织内部管理目标企业化、绩效化,结果适得其反,使原本就薄弱的行政组织内部管理愈加陷入困境。

  (二)组织自身结构。组织结构“是组织各部门及各层级之间所建立的一种相互关系的模式”①,在此基础上,行政组织可理解为行政组织各构成要素之间相互联系、相互作用的方式,包括组织的纵向控制层次和横向协调幅度,以及整个行政组织内部的纵横结构部门之间的关系。在实践行动中,一个结构设置科学合理,运转灵活有效的行政组织是组织任务得以完成的基本保证,组织结构的理顺对于改变不合理的机构设置、权限划分和人员配置,提高行政组织自我管理功能及效率有极为重要的意义。现阶段行政组织结构方面的主要问题是部分行政组织结构无法适应内外部环境的变化,不能满足组织的需要,出现行政组织结构无效,具体表现在以下几个方面:第一,组织上层向下层授权不足,或者信息传达不够充分、准确,导致决策迟缓或质量不高;第二,组织不能创造性地对环境变化作出反应,部门之间没有横向地协调起来,一旦有突发事件或危机发生时,组织部门间往往由于各自为政的关系无法及时、快速合作处理危机;第三,组织内各部门按照不同的目标各行其是,或者处于一种为完成部门目标而牺牲组织整体目标的压力下时,内部出现对立和冲突。

  (三)内部管理文化。行政组织内部管理文化是在一定的历史条件下,在行政组织内部管理实践中逐步形成的、持久影响行政组织成员的行政心理、行政行为和行政倾向的总和,包括行政管理思想、行政管理制度和行政管理心理三部分的内容。行政组织内部管理文化是行政组织内部管理的灵魂,它在行政管理活动中的巨大渗透力和影响力使行政组织的活动、组织体制和组织管理等处在一种特定的文化氛围之中。行政组织内部管理文化随着时代的发展而发展,同时,行政组织内部管理的改革和发展也会随之进行。我国行政组织为提升内部管理能力,一贯重视对内部管理文化的提炼和升华,先后提出了创建学习型行政组织、创新型行政组织等一系列倡议,很好地促进了行政组织内部管理的文化建设。但仍然存在诸多问题:一是行政价值观不端正,本位观念仍然普遍存在,在内部管理过程中出现上行监督和建议缺位、平行沟通不畅的现象;二是行政人员缺乏责任意识和创新精神,对于内部管理缺乏主动性,惯于接受既有管理思维模式,管理环境僵化;三是行政情感匮乏,有相当数量的行政人员缺乏对行政组织的责任感、忠诚感和热爱感,使整个行政组织系统没有牢固的心理基础。

  (四)内部管理技术。科学技术和专业理论发展的大环境对行政组织内部管理有着重要的影响,与此同时,科技和专业理论中的具体操作技术在行政组织内部管理中发挥着工具作用。当科技渗透到行政组织内部管理的过程中,就必然通过对管理方法的改进、管理手段和装备的更新,来改变管理行为。机械化、自动化、信息化、网络化等新的科学技术对行政组织内部管理改革产生了广泛的影响,推动了行政人员劳动形式的变化和行政组织内部组织机制的转换。目前我国行政组织的电子政务建设已卓有成效,但仍需在进一步推广和谋求高效率的改进和利用上再下功夫。

  通过对我国行政组织内部管理改革历程以及现阶段改革制约要素的分析,我们可以得出三点结论:其一,我国历次行政组织内部管理改革之所以步履维艰,其症结在于行政组织内部关系和利益处理不到位,相关制度供给不足或是实施机制匮乏,导致改革缺乏协调性。其二,要追求行政组织内部管理的优化完善,必须统筹兼顾其内外影响要素,无论是外部的政治、经济、社会和技术要素,还是内部的组织目标、组织结构、管理文化和管理技术,忽视或弱化任何一点的作用,改革都不可能取得预期的效果。其三,建立在专业化和部门化基础上的传统行政组织内部管理模式,不利于发挥政策法规和文化意识这两个主动性,极易造成组织内关系的不和、紧张乃至冲突斗争。要解决这些问题,就要在理顺组织内各部门要素之间利益关系的基础上,保证相关制度供给的均衡,并且克服传统制度管理方式缺乏灵活性、不利主动性发挥的弊端。由此,致力于组织内目标、职能、人员、制度等要素和谐发展,强调软硬“双规则”协调并进的和谐管理理论对本文就有了重要的借鉴意义,下文将通过对其“优化设计”与“能动致变”并重的理论进行制度分析,结合行政组织内部管理的实际需要,着重讨论如何推动行政组织内部管理和谐发展,特别是如何实现组织内部和谐管理的制度创新。

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