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政府协商的功能、目标及实现路径

来源:未知 作者:傻傻地鱼
发布于:2016-01-04 共9967字
摘要

  协商民主既有一个完整的理论体系,也是一个完整的制度体系。党的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出:协商民主包括政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、基层协商、人民团体协商、社会组织协商7个基本方面[2].作为协商民主组成部分的政府协商,在协商民主体系中具有重要的地位和作用。

  目前,政府协商的研究在决策、立法、工资、利益、网络、组织等领域已经取得了一定的成果,这些研究成果大都是从以政府治理、政府管理、服务型政府为核心构建起来的,政府协商并没有成为核心词和关键词,政府协商理论研究具有附带性和边缘性。

  这主要表现在:在决策上,强调科学性与民主性,但以政府为主体,对协商的平等性和协商性强调不足;在立法上,理论上强调人大立法的主体地位,但在地区实践中,实则政府委托立法则较多见,忽略了民主权威性;在工资上,以政府制定为主体,缺少与社会的沟通及协商,影响了政府在制定工资决策方面的合法性权威;在利益调整上,缺少利益平等对话机制和利益平衡机制,与弱势群体的协商与沟通尚有不足;在网络应对上,政府在网络事件及其政策方面应对明显滞后,既缺少在第一时间公布事实与真相的机制,也缺少在网络上进行沟通对话的机制,基本以网络发布为主;在社会组织上,政府与社会组织的沟通具有官方或半官方的色彩,沟通对话的平等性与社会性没有落到实处。又因政府协商是新近提出的概念,政府的沟通与协商缺少准确的定义和定位,政府治理与政府协商进行混同性使用,对以政府协商为核心的研究还处在起步阶段。

  显然,政府协商是社会实践发展的现实需要,是化解社会矛盾的现实需要,更是政府与社会进行博弈的现实需要,政府协商必须在这3个现实要求的基础上进行定位和构建。本文在充分吸取政府协商研究成果的基础上,对协商民主体系的战略地位与作用、构建政府协商的原则与限度及其实现机制作进一步探索和研究。

  一、政府协商的定位与功能

  尽管党中央提出政府协商这一概念,但尚未给出明确的定义。本文试图通过政府协商的内容粗略地概括出政府协商的定义。政府协商就是政府与其他相关部门、政治组织、社会组织、经济组织、文化组织及其个人进行平等理性对话、沟通交流、博弈共赢、达致共识进而形成科学决策、民主决策的过程。通过这一定义及其理论构建,建立以政府为核心的理论体系和制度体系。这样做,既可以给政府协商定位,也可以确立政府协商的功能与边界。

  给政府协商定位是多方位的,既有战略定位,也有特色定位。既有性质定位,也有定量定位。既有关系定位,也有功能定位。既有政府协商行政,也有政府协商自我设限。只有定位准确,才能正常健康发挥政府协商功能,使政府协商既能充分发挥作用,实行勤政廉政,又避免懒政乱政现象。

  第一,政府协商在社会主义民主中具有重要战略地位。没有民主,就没有社会主义,就没有社会主义的现代化。经过30多年的政治发展和政治实践,在一定意义上,没有协商民主,就没有社会主义,就没有社会主义的现代化。协商民主是不同协商层次的主体,遵循自由平等的原则,通过对话、沟通、交流、讨论、辩论、协商等方式,参与社会公共决策和政治生活、社会生活和文化生活,最大程度地增强政治、经济、社会、文化的一致性,缩小政治、经济、社会、文化差异性,减少矛盾与冲突,增进社会福祉,进而推动整个社会的有序进步。协商民主是社会主义的本质属性和内在要求,由此推之,作为社会主义民主理论组成部分的政府协商,是社会主义协商民主制度的重要组成部分,具有重要的战略地位,政府协商在推进政府职能转变和提高政府能力和水平方面扮演着十分重要的角色。

  第二,政府协商具有鲜明的中国特色。西方语境中的协商民主,是对民主的补充和修正,民主具有优先性,协商具有次位性。民主是体制架构,协商则是非体制性架构,协商体现的是选举功能。中国特色的协商民主观念受西方的启发,但却不是西方的产物,而是中国国情的产物。中国的协商民主是协商与民主并举,都具有体制性架构。社会主义协商民主是中国共产党和中国人民的伟大创造,是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重要体现,具有鲜明的中国特色[2].协商民主在中国的产生具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础和制度基础,是对4大基础的提炼和升华。

  第三,政府协商在社会主义治理体系和治理能力现代化中具有重要的战略地位。完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,是中国共产党的十八届三中全会提出的全面深化改革总目标。政府协商既是社会主义民主的重要组成部分,又是治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,也是治理体系与治理能力现代化的必然要求。政府协商的重点是围绕有效推进科学民主依法决策加强政府协商,增强决策透明度和公众参与度,让权力在阳光下运行,让民主在协商的框架下运行起来。

  第四,性质定位。人民性是政府协商的特质,为人民服务是中国政府的基本伦理,这决定了政府协商的出发点和归宿必须体现人民性。政府协商奉行新民本主义,以人民为主体,以民意为依归,执政为民,行政为民,坚持邓小平一直强调的以人民拥护不拥护,人民赞同不赞同,人民高兴不高兴,人民答应不答应为根本标准。政府协商的核心就是解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。为此,要处理好人民性与权威性的关系,从根本意义上说,人民性与权威性是统一的,是正向关系。政府有权威是因为坚持了人民性,顺应了民意,体现了民意,决策从民意中产生。政府无权威,是因为失去了人民性,罔顾民意,一意孤行,使公权化为私权,成为既得利益集团的工具。政府权威低,是因为没有充分考虑和充分照顾人民利益,公信力下降,合法性资源流失。但人民性与权威性也时常发生矛盾,时而呈负向关系,此时,在充分考虑二者之间关系的基础上,防止被民粹主义所绑架。

  第五,关系定位。政府协商与其他协商的联系与区别。政府协商与其它协商的联系在于,核心都是围绕着协商民主展开。都体现协商民主的核心内涵和共同价值。协商民主的价值基础就是社会主义核心价值观,即富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善。政府协商的价值在于服务与守规,这样才能确保政府协商的公正性与客观性。与此同时,政府协商的目的之一就是培养理性的公民与责任,使公民权利与义务相统一,使政府权力与责任相统一,使政府协商与理性公民相统一。政府协商需要理性,公民需要理性。政府与公民进行协商,只有在理性的前提下才具有可能性与现实性。如果政府协商呈现非理性,公民行使权利呈现非理性,二者的沟通将会困难重重,甚至形成对峙状态。

  政府协商与其它协商的区别在于:政党协商先于政府协商,带动政府协商。政党协商主要是政治纲领、政治目标、政治手段的协商,政府协商是行政执行的协商。"从政治过程而言,政府协商侧重于具体政策制定与执行阶段,是对政党协商所提出的政治纲领的具体化,同时也是对政协协商所提出的经济社会问题的一种回应,成为沟通政党协商与政协协商间的重要一环"[3].人民政协是我国基本政治制度,政协的职能就是政治协商,民主监督。人民代表大会制度是我们的根本制度,之所以把人大协商排在第四位,是因为人大的第一功能是民主,协商是对民主的补充和完善,在人大把民主与协商结合起来有利于加强人民代表大会制度。基层协商是政党协商、政府协商和政协协商微观组成部分,同时基层协商也具有特定的形式和内容。相比较而言,与其它协商不同的是,政府协商围绕三个内容进行,一是立法协商,二是规则协商,三是决策协商,科学决策。协商的目的是确立法律、规则、决策的权威性、科学性和民主性。

  第五,自我定位。政府协商需要有边界,政府作为执法者,法治一旦确立,就要减少不必要的协商环节,否则会失去法治的公正性和客观性。在重大规则制定出来之前,要充分协商,听取各种不同意见,但规则一旦确立,应避免或减少在规则方面的协商,否则规则就缺少权威性,规则不断地调整,也使政府协商失去权威性和有效性。政府在做出重大决策之前,要充分进行协商,在重大决策做出之后,就要减少不必要的协商环节,否则政策就会扭曲变形,使政策失去权威性。利益是政府协商的核心,立法、规则、决策的协商最后都落实到利益上来,各种重大问题的协商主要是利益的协商。政府协商,不能越过法治、规则的边界,决策协商必须在法治和规则的轨道上行进。

  政府协商作为社会主义协商民主的一部分,一方面,与其它协商民主共同发挥整体性功能。"加强协商民主建设,有利于听群言、集民智、增共识、聚合力、促和谐,有利于促进科学决策、民主决策,有利于更好实现人民当家作主的权利,有利于增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。[2]

  "另一方面,政府协商也发挥着独特的功能。政府协商深化了社会主义民主及其协商民主的内涵,具有巩固社会主义政治制度的功能。政府协商有利于推动国家治理体系和治理能力的现代化,依法行政文明化,避免激化社会矛盾,促进社会和谐,推动社会进步。政府协商主要是围绕着立法、规则、科学决策3个方面进行的,这有利于提高政府权威,提高行政绩效,实现资源的优化配置,避免因决策不当而带来的巨大浪费。政府协商有明确的边界,这样既可以在边界之内充分行使权力,使权力高效化和勤政,同时又避免政府协商破坏边界,进而导致政府协商的滥用与失效。

  二、政府协商的目标和原则

  政府协商主要有三大目标:实现社会公正、建立廉洁政治、化解社会风险。实现社会公正,决策必须民主科学。建立廉洁政府,必须让政府行权有边界,法无授权不得行,民无授权不得用。化解社会风险,政府必须与人民商量着办事。这三大目标无一能离开与人民的协商,离开与人民的协商,就无公正、无廉洁,就会发生各种各样的社会风险。有政府协商,就会化解风险,没有政府协商,风险将会增大。只有实现这三大目标,这才使政府进入新常态。经济发展要进入新常态,政治发展也要进入新常态,政府协商是使政府走向新常态的基本标志。

  要使政府有新常态,就必须给政府协商定原则,以防止政府以新常态的形式走旧常态的老路,搞形式主义。也同时防止政府放弃了旧常态,却不会走新常态的路,找不到新常态的方向,把权宜之计固化为新常态。政府在走向新常态的过程中,可以采取政治策略用旧常态的形式搞新常态内容,防止出现不稳定的因素,化解走向新常态过程中出现的不可预测的风险。为此,推动政府协商,必须遵循以下基本原则。

  第一,社会主义核心价值观引领的原则。政府协商在与其它协商民主共享社会主义核心价值观的同时,也对政府协商提出了专门的要求。政府协商要讲民主,政府协商的过程就是民主的过程,民主的过程也是协商的过程。政府协商要文明,要受政治伦理的规制,不能简单粗暴,不能搞官僚主义、形式主义。政府协商要和谐,政府协商要在和平友好的状态下进行,要具有包容精神,要求同存异。政府协商要体现自由的原则,不能搞强制协商,不能搞强制公民参与。政府协商要平等,不能高高在上地协商,要平等对话、交流、沟通。政府协商要公正,失去了公正性,协商就成为某些人谋私利的手段,政府公权力就具有私有化的可能性和现实性。政府协商要讲法治,法治下的协商才具有合法性、合道德性和合权威性。政府协商要爱国,不能出于某种目的以某种形式进行卖国,政府爱国就是爱民。政府协商要敬业,要投入大量人力、物力、时间进行协商,不能把政府协商视为权宜之计,搞协商的花架子。政府协商要讲诚信,不能把协商的成果、协商的政策等重在商谈,疏于落实。政府协商要友善,不能在协商中人为地制造敌对势力,不能把人民视为臣民或视为刁民。

  第二,服务原则。政府协商最终要落实到服务上来,否则政府协商没有意义。现代政府的转变历程多是由暴力职能为主转向统治职能为主,再由统治职能为主转变为以管理职能为主,再由管理职能为主转变为服务职能为主。政府职能的转变既是一个历史过程,也是一个由传统政府转向现代政府的过程。

  ***总书记的"四个全面",即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党[4],从不同侧面强调了政府的服务职能,强调了为人民服务的政治伦理。一个服务型的政府,才是深得民心的政府。构建服务型政府工程,就是构建民心工程。全面从严治党,也是把反腐败的红利、红包发给人民,让人民在反腐败中得利。政府协商,既可让民得利,又可让民知道得利的边界。

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