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自主治理理论的学术贡献、内部缺陷及基本特征

来源:未知 作者:小韩
发布于:2015-01-20 共7186字
论文摘要

  近些年以来,埃莉诺·奥斯特罗姆的自主治理理论( 以下简称自主治理理论) 引起中国学界极大关注,主要体现为文本意义的解读、学术意义的述评与实践意义的应用。上述关注取得了一定成就,也存在理论误读与应用错解问题。本文以自组织理论为理论基础,以奥斯特罗姆的《公共事务的治理之道: 集体行动制度的演进》一书为主要文本,从社会政治制度与历史比较分析的视角,重新解读这一理论。

  一、自主治理理论的学术贡献

  相对其他西方公共治理理论,自主治理理论的学术贡献主要体现为:

  1. 研究范围的拓展

  自主治理理论出现之前,西方公共治理理论主要研究宏观与中观层面的公共事务治理。首先,出于维护国家统治的需要,西方公共治理理论主要研究西方国家的政治活动,围绕政府提供公共物品的合法性与有效性展开。如布坎南、阿罗等人创立的公共选择理论,就以西方国家政府、政党与选民围绕选举展开的政治活动为研究对象,属于宏观层面的公共事务治理。其次,基于西方经济学效率至上的价值导向,西方公共治理理论也关注公共经济资源的治理,如“囚徒困境”、“哈丁悲剧”以及奥尔森“集体行动的逻辑”等模型。

  虽然上述模型代表的西方公共治理理论没有指出所研究公共经济资源的规模,但“在规模较大的公共池塘资源环境中……这些模型对于预测人们的行为是有用的……对于规模较小公共池塘资源占有者的行为,这些模型几乎就派不上用场”①,说明这些模型所代表的公共治理理论主要关注中观层面的公共事务治理。与上述理论或模型不同,自主治理理论主要研究“规模较小的公共池塘资源问题”②,如高山草场、灌溉系统与海洋渔场等公共资源( 最多只有 15000 个占用者) ,将西方公共治理理论研究范围拓展到微观公共事务治理层面,提升了西方公共治理理论研究对象的完整性。

  2. 研究视角的突破

  对于如何实现公共事务的有效治理,西方公共治理理论存在两种对立视角: 一是秉承霍布斯等人对国家强制力( 利维坦) 崇拜的保守主义,认为政府是有效治理公共事务的唯一主体; 二是继承自由主义衣钵的新自由主义,奉行私有化是有效治理公共事务的唯一途径。自主治理理论提出“没有彻底的私有化,没有完全的政府权力的控制,公共池塘资源的使用者可以通过自筹资金来制定并实施有效使用公共池塘资源的合约”③,论证了在一定制度条件下,占有公共池塘资源的群体可以实现公共事务的自主治理,突破了西方治理理论在公共事务治理途径上市场与政府非此即彼的研究视角。
  
  3. 研究方法的综合

  自主治理理论实现了多层次研究方法的综合。第一,方法论个体主义与方法论整体主义的综合。自主治理理论继承亚当·斯密的经济人假设与安东尼·唐斯的理性人假设,承认“囚徒困境”、“哈丁悲剧”与奥尔森“集体行动的逻辑”,从个体利益出发研究公共池塘资源治理,体现了方法论的个体主义。在上述研究基础上,自主治理理论没有得出私有化或国家强制化的治理结论,而是从整体利益角度提出通过组织自治实现公共池塘资源的有效治理,体现了方法论的整体主义。

  第二,多学科方法的综合。自主治理理论综合运用了政治学、经济学、社会学与伦理学等学科方法。政治学方法主要体现为制度设计层面,经济学方法主要体现为经济事务治理角度,社会学方法主要体现为社会历史分析,伦理学方法主要体现为对人性伦理的考量。第三,制度研究方法与经验研究方法的综合。自主治理理论总结了林地、草场、渔业资源、灌溉系统等小型公共资源自主治理的经验与教训,形成了比较系统的经验研究。在经验研究基础上,自主治理理论运用制度分析方法对小型公共池塘资源自主治理进行制度设计,实现了制度分析方法与经验分析方法的融合。

  4. 研究案例的丰富

  自主治理理论分析的案例来自美国、瑞士、日本、西班牙、土耳其、印度、斯里兰卡与菲律宾等国家,④分布在东方与西方地理区域,具有传统与现代社会文明,包括发达国家与发展中国家,涵盖单一制与联邦制的国家结构形式; 从时间跨度上看,短则 100 年,长则 1000 年; 案例类型涉及到山地牧场与森林、地下水抽取与地表水灌溉工程、海洋渔业资源; 这些案例兼有成功与失败两个方面。

  如此丰富的案例分析,将自主治理理论建立在充分的实证研究基础之上。

  5. 研究结论的创新

  第一,自主治理理论“通过对一群相互信赖的委托人如何将自己组织起来进行自主治理的研究,开发了自主组织理论和治理公共事务的治理理论,从而在企业理论和国家理论的基础上进一步发展了集体行动的理论”⑤。第二,自主治理理论认为,“公共池塘的使用规则并非只有法律上的规则,实际上,非正式的规则也可能是有效的规则”⑥。这一认识“把非正式的规则纳入制度分析范围,进一步拓宽了制度分析的视野”⑦。第三,自主治理理论指出,“完全依赖模型作为政策分析基础这一做法存在着一个认识上的陷阱,这就是学者会认为他们是无所不知的观察家,能够通过对系统的某些方面的规范化描述,领悟复杂的动态系统运作的真谛”⑧。这一论述指出了理论模型的局限,突破了社会科学领域受经济学研究方法影响形成的模型崇拜,强调了理论指导下应用多元研究方法的重要性。

  二、自主治理理论的内在缺陷

  目前,学界将自主治理理论视为自( 主) 组织理论。自组织理论源于协同学、耗散结构理论、混沌学与激光理论等学科,基本内容是揭示系统形成有序结构的机理。自组织理论认为,系统形成有序结构的必要条件是: 第一,系统的外界参量达到一定阈值; 第二,系统内部形成主导系统发展方向的序参量; 第三,序参量在外界参量作用下实现竞争与协同。以自组织理论为理论基础,我们可以发现自主治理理论存在以下缺陷。

  1. 人性假设偏移

  自组织理论虽然没有明确提出人性假设,但认为系统组成要素具有形成序参量并支配系统发展方向的动机,转化为社会科学语言就是假设组织成员具有主导组织发展方向的动机。同样,自主治理理论也没有明确提出人性假设,但存在人性假设的偏移,具体体现为: 第一,组织内部成员人性假设的偏移。自主治理理论继承了亚当·斯密的经济人假设与安东尼·唐斯的理性人假设,认为人性是绝对利己的,体现为自主治理理论对“公地悲剧”、“囚徒困境”以及“集体行动的逻辑”的认同。但是,自主治理理论没有将研究视角完全建立在这一人性假设之上,而是认为在一定制度约束下人性具有利他性,可以通过自主治理实现整体利益最大化。自主治理理论对于组织成员人性的这一认识,虽然可以解读为“实现了人性利己与利他的结合”⑨,但也反映了对组织成员人性假设从利己到利他的偏移。这一偏移存在以下问题: 一是这些本质上利己的人,怎么会产生利他的动机? 二是利己与利他是否有逻辑关系,如果有,是利己主导下的利他还是利他主导下的利己? 第二,组织周边政府官员人性假设的偏移。

  自主治理理论对组织周边政府官员的人性进行了两方面假设: “一是政府官员正直,二是政府官员腐败”⑩。尽管自主治理理论没有对这两方面假设做进一步讨论,但这已超出经济人或理性人假设范畴,产生了对政府官员人性假设从正直到腐败的偏移。与基于理性人假设而建立在公理化基础上的西方公共治理理论比较( 如安东尼·唐斯的民主的经济理论) ,上述人性假设偏移导致自主治理理论明显缺失公理化特征。

  2. 制度内生模糊

  自组织理论论述了系统内部各要素在序参量作用下的协调机理以及序参量的产生、竞争与协同机制,自主治理理论并没有充分体现这一点。

  在上述人性假设偏移基础上,自主治理理论从组织内生角度在宪法选择规则、集体选择规则、操作规则三个层面进行制度设计,提出清晰界定边界等自主治理的八条原则。

  但是,自主治理理论并没有对组织成员如何形成序参量以及在序参量作用下的协同机理做出具有说服力的描述。具体说来,第一,组织成员是靠什么动机形成组织的———是利己、利他还是不确定? 第二,组织成员是如何组织起来的———是人人自发的平等参与还是由一部分人组织起来的? 如果是由一部分人组织起来的,是由谁组织以及怎样组织起来的? 第三,制度的形成是否有人主导? 如果有,由谁主导又是怎样主导的? 第四,制度为什么被遵守,遵守动力来自传统伦理、还是强制力? 如果来自强制力,这一强制力由谁实施? 上述疑问,自主治理理论的案例分析也没有给出清晰的答案。总体说来,自主治理理论的案例分析具有以下缺陷: 第一,案例缺乏系统归类与逻辑关联,没有证明第一类案例与第二类案例的同质性或差异性。第二,案例缺少对理论的充分支持,失败的案例无法得出制度供给的结论,成功的案例是在地方自治制度框架下进行的,二者都无法说明组织内部制度的形成机理。理论阐述与案例分析的不足,表明自主治理理论对组织制度内生论述的模糊,削弱了自主治理理论的内在逻辑性。

  3. 外部条件虚幻

  在对系统实现自组织内部条件论述的基础上,自组织理论论述了系统实现自组织的外部条件,形成了系统实现自组织内因、外因以及内外因关系的完整论述。与自组织理论比较,自主治理理论从两个方面论述了组织形成自主治理的外部条件: 一是“公共资源位于偏远地区,无论它发生什么问题,那里的政治制度都基本不变”,这一条件也被学界解读为组织的封闭性。二是公共资源处于非偏远地区,周边的政治制度为冷漠型、促进型或“政府官员认为必须由他们,而不是由占有者来解决公共池塘资源”。自主治理理论对组织实现自主治理外部条件的论述具有虚幻性质。首先,“现代大多数公共池塘资源都不是出现在与世隔绝的环境中”,将公共池塘资源限于偏远地区既不具有普遍性,更与社会现代化进程相背离。因此,自主治理理论阐述的这一外部条件不仅较少存在,也受时代浪潮冲击而难以为继,本质上类似中国的“桃花源”似的幻觉。其次,对于非偏远地区。自主治理理论认为: 第一,在冷漠型或促进型的政治环境中,“即使有一个好的政治体制也不能保证就能成功地解决所面临的难题”; 第二,在政府官员认为必须由他们管理公共池塘资源时,公共池塘资源治理面临“正直、勤勉的地区或国家官员”或“一个腐败的集权体制,官员不是正直的”的政治环境,官员正直就可能形成制度供给,官员腐败就无法形成制度供给。显然,自主治理理论对非偏远地区公共池塘资源外部环境的描述,无法说明其对组织实现自主治理的影响机理,形成了外部条件的虚置。对组织自主治理外部条件描述的虚幻,影响了自主治理理论的完备性。

  4. 社会制度局限

  表面上看,自主治理理论研究的案例来自美国、瑞士、日本、西班牙、土耳其、印度、斯里兰卡、菲律宾等国家,并没有涉及社会制度。但是,在大量丰富案例分析的表象下,自主治理理论镌刻着鲜明的资本主义社会制度烙印。具体说来,一是资本主义的民主政治制度。虽然自主治理理论“研究的案例,每一个都只发生在一个国家内”,但是这些案例显然都来自资本主义国家。这表明,自主治理理论的实证研究依托于资本主义的民主政治制度。二是美国地方自治路径。在上述案例研究基础上,奥斯特罗姆基于美国地方自治制度背景进行相关制度设计,将自主治理理论的理论分析建立在美国地方自治路径基础之上。上述两点,决定了自主治理理论具有明显的资本主义社会制度局限。

  三、自主治理理论的基本特征

  1. 核心理念

  自主治理理论的核心理念体现为自主治理或多中心治理。首先,关于自主治理。虽然奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道》中没有给出自主治理的概念,但通过解读可知自主治理理论中的自主治理具有以下内涵: 其一,自主治理的对象是组织成员平等占有的公共经济资源。其二,自主治理的内部条件是组织成员具有参与意识并拥有平等政治与经济权力。其三,自主治理的外部环境是政府的允许或放权。显然,自主治理理论所叙述的自主治理既是经济基础均等与政治权力平等基础上的自主治理,也是政府放权前提下的自主治理,绝非是组织内部孤立的自主行为,更不是经济基础与公共权力非均衡条件下的组织行为。

  其次,关于多中心治理。同样,虽然多中心一词出现在奥斯特罗姆的其他论述中,但在《公共事务的治理之道》中奥斯特罗姆并没有直接使用多中心一词。从奥斯特罗姆将多中心治理作为公共事务治理模式的相关论述以及《公共事务的治理之道》中所体现的基本思想,可以解读自主治理理论中多中心治理的基本内涵: 第一,多中心治理只是公共事务治理的一种形式,具体说来只是公共经济资源治理的一种形式。第二,多中心治理是对政府治理与市场治理的一种补充,并非是市场或政府与自治组织的绝对分离。第三,多中心治理是在政府放权前提下社会公共权力分配的一种形态,“要以承认政治为基础”。第四,多中心治理并非是公共权力的多中心,而是围绕“主权在民”这一中心展开的政治行为。自主治理与多中心治理的上述内涵表明,自主治理理论提倡的是小型公共资源领域内社会组织的自主治理,本质上是对政府与社会权力的合理划分而不是对政府权力的否定。自主治理理论既不同于政府中心主义,也不同于社会中心主义,而是指出了政府与市场之外公共事务治理的另一条道路———自主治理之路,即学界所称的“第三条道路”。学界认为自主治理理论是对政府公共权力的否定而属于新自由主义的认识,是对自主治理理论的误读。

  2. 学科属性

  基于自主治理理论论述了小型公共池塘资源可以实现自主治理,相对政府中心或市场中心出现了新的治理中心,学界普遍将自主治理理论解读为多中心( 治理) 理论或自组织理论。事实上,仅就小型公共池塘资源治理而言,将自主治理理论称为多中心理论或自组织理论都难以揭示其本质。首先,由于自主治理理论提出了彻底私有化或完全政府权力控制之外的另一条公共事务治理途径,突破了政府中心论与市场中心论,将其归入多中心理论具有一定合理性。但也应该看到,用多中心理论称呼自主治理理论不仅会使学界产生诸多误解,也无法准确反映自主治理理论的真实含义。其次,对自主治理理论内在缺陷的分析表明,这一理论并没有丰富与发展自组织理论而只是自组织理论的应用,将其称为自组织理论有失公允。事实上,无论将自主治理理论称为多中心理论还是自组织理论,都没有解决自主治理理论的学科归属。2009 年,凭借自主治理理论的贡献,奥斯特罗姆获得诺贝尔经济学奖,媒体将自主治理理论解读为对普通人经济结构( 相对公司治理结构) 的治理,而将之视为经济学理论,是对自主治理理论学科属性的误读。判断一个理论的学科属性,主要依据其研究对象与方法。首先,从研究对象分析,自主治理理论研究的公共池塘资源属于公共事务,应该将其归入公共管理学范畴,而“公共管理学科的本质属性是政治学的”。其次,从研究方法考量,自主治理理论将小型公共池塘资源组织( 如村庄) 视为政治共同体,置于地方自治或政府放权的政治制度背景下,着眼组织内部成员经济与政治地位的平等参与,这种围绕公共权力分配为主线的研究方法,应该归入政治学范畴。上述两点,决定了自主治理理论本质上应归属政治学学科,这也是毛寿龙等学者将自主治理理论视为政治学理论中的政府治道变革理论的理由所在。

  3. 方法论意义

  自主治理理论的方法论意义在于: 第一,多角度的理论分析视野。自主治理理论揭示了公共事务治理途径既不是单一的市场中心,也不是简单的政府中心,更不是止步于学术界称之的“第三条道路”,而是存在多种可能途径。第二,多学科的综合研究方法。自主治理理论将政治学、经济学、社会学与伦理学等学科方法应用于公共事务治理研究,树立了多学科综合研究方法的典范。

  目前,中国学界往往从单一理论或视角研究公共事务治理,存在顾此失彼的理论误区。更加值得注意的是,学界存在盲目崇拜模型应用的现象,突出体现为在无关表象下直接运用数据与模型推演得出政策建议,不仅缺乏正确价值选择与严谨逻辑分析,数据客观性与模型准确性也值得商榷。

  这样的研究既忽视了奥斯特罗姆对模型分析的忠告,也将严谨的学术研究演变为近似数学游戏。

  第三,科学借鉴的理性态度。自主治理理论没有简单沿袭西方治理理论,而是在继承已有理论基础上,通过大量实证研究进行具体问题具体分析,体现了科学借鉴学术成果的理性态度。第四,渐进的理性主义。自主治理理论在承认现实政治制度前提下,在公共事务治理途径改革而不是政治制度革命层面研究公共事务治理,本质上属于林德布罗姆式的渐进理性主义。

  4. 应用条件

  自主治理理论所阐述的成功实现自主治理的组织,有着一定的社会历史条件。第一,长期的自治传统。自主治理理论研究的自治组织都有较长时间的自治历史,已经形成制度惯性,表明自主治理具有鲜明的社会自治路径依赖。第二,相对封闭的社会环境。自主治理理论研究的成功案例主要体现为偏远山区,“使用公共池塘资源的群体相对较小,也较稳定”,相对现代社会体现一定的封闭性,符合自组织理论阐述的只有与外界具有简单能量交换的封闭系统才能形成并维持一定有序结构的基本原理。第三,大量社会组织的存在。自主治理理论指出,成功的自主治理是在大量社会组织存在的前提下进行的,因为“自主治理需要社会组织的支持”。第四,地方自治的政治体制。自主治理理论分析的案例表明,成功的自治组织无一是中央政府直接控制的,说明自主治理需要地方自治的政治体制。

  四、余论

  对自主治理理论的重新解读启示我们: 第一,准确把握自主治理理论的理论本质。与其他西方治理理论一样,自主治理理论也是基于西方社会背景形成的,具有西方特定社会制度决定的理论本质与价值选择。改革开放以来,每当学界在管理主义外衣下,引进西方政治理论并应用于中国社会实践,都会带来中国理论界认识的混乱和社会问题的出现。值此学界聚焦奥斯特罗姆自主治理理论并用于中国社会治理实践之时,我们应该对此保持高度警觉。第二,正确认识自主治理理论的学术路径。自主治理理论的学术贡献,是针对西方公共治理理论而言的。就自主治理而言,中国具有悠久的历史与丰富的经验,如传统乡村治理的历史与经验。中国公共治理理论研究,既要吸收西方公共治理理论的学术成果,更要注重从中国社会治理历史中汲取经验。第三,理性借鉴自主治理理论的学术成果。自主治理理论的应用条件与中国社会具有较大、甚至是本质差异,我们关注自主治理理论等西方公共治理理论,主要是借鉴这些理论的学术成就,而不是将其直接转化为中国公共事务治理的途径与政策建议。

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