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博克斯公民治理的构建及其反思

来源:未知 作者:傻傻地鱼
发布于:2014-09-10 共8144字
论文摘要

  我们生活的最小公共单位就是社区,因此社区治理制度对我们日常生活的影响是最广泛的。针对新公共管理理论引导下形成的基层管理制度日益显现出的问题,博克斯提出公民治理理论,主张回归往昔的三个价值: 地方控制、小而富有回应性的政府、作为顾问而不是控制者的公共服务职业者。

  一、公民治理提出的背景

  (一) 政治历史循环论和价值转化论

  提出公民治理,首先是基于对美国社区治理历史的回顾,自建国以来,美国的地方治理制度经历了精英治理时代、过度民主时代、职业主义时代,博克斯认为现在正处于由职业主义时代到公民治理时代的变革时期。之所以产生这种认识,是同政治历史循环理论和价值转换思想相关的。就价值而言,博克斯认为美国社区治理的价值,一直在政治回应性和理性 - 职业化之间循环。在 20 世纪的大多数时间里,在职业化和理性行政管理价值与民主开放和公共责任价值之间,天平更多的倾向于理性的职业主义这一边,那么,在21 世纪,则会偏向民主和公共责任。也就是会走向以民主和责任为价值主导的公民治理模式。

  (二) 市议会———城市经理人治理制度到来的挑战

  当然,博克斯的预判并不仅是抽象价值循环和历史循环的产物,而是基于现实的。19 世纪末 20 世纪初,为了限制政治恩赐、政党分肥和政治机器控制政府的现象发生,一方面在选举制度上以超党派的地区选举替代分区选择; 另一方面,改革社区政府组织结构,经历了市长 - 市议会、强市长制、市委员会制以及市议会 - 城市经理制等理性连续性的变革。其中,市议会 - 城市经理制在 20 世纪最受欢迎。这项制度,城市的管理者由选举产生的市议会委任的中立的职业管理人来担任,倡导用经营企业的方式经营城市,民众是公共服务的“消费者”。其目标是实现经济和效率,这同城市化进程中相对单一的物质化目标相适应。此职业主义的改革达到了预期目标,解决了高度发展的城市地区存在的大量技术性问题。但随着时代的发展,这种理性、职业化的政府组织结构日益遭到民众的反对。由于信息不对称等原因的存在,公共服务者的自由裁量权越来越大,他们不仅是公共服务的提供者、咨询者,而且成为政府的控制者,走向过度职业化和官僚化,而本该作为社区所有者的民众被排除在政治过程之外。因此,当前,民众期待更多的政治回应性,这就促成了当今美国很多社区的变革,出现了混合型的结构,通过这种调整,使行政理性和政治回应性达到平衡。

  (三) 美国的国民性及公民参与热情日益高涨的趋势

  博克斯还从美国国民性方面解释为何 21 世纪是公民治理的时代。在他看来,美国民众从来都对政府心存怀疑,怀疑其在决策和执行过程中的民众考量。因此,公民的价值取向首先依靠自己,其次是社区。相对与政府,通常民众在情感上更加依附于他们的社区,他们把社区看作是大城市生活的避难所,是维系家庭生活的场所,也是创造梦想的生活环境的机会。只有自己和社区无法解决的事务才交给政府,如国防和外交事务。正是基于这种公民资格和国民性的考虑,当民众的社区控制权被公共服务提供者夺去的时候,他们会想尽方法把本该属于自己的权力夺回来。而事实上,自从20 世纪 60、70 年代民众就意识到要重新对政策议程进行直接控制。如建立邻里联合会、正式的评估委员会对公共机构进行监督,这表明了一种公民自主参与的趋势。

  二、公民治理的构建基础

  (一) 公民治理的原则

  公民治理的构建,在笔者看来,是基于特定的时代特征和规范性原则的。它力图探求面对挑战,应该做出怎样的选择,而这种选择是以社区治理的四个基本原则为导向的。

  博克斯基于美国的历史和现实,提出了四个社区治理的基本原则: 规模、民主、责任、理性。规模原则指将政策制定过程尽可能保留在“最小的”层次上,在决定哪一层次的政府是解决某一政策问题的最佳组织时,遵循的是自下而上而非自上而下的选择过程。这一原则是同回归地方的价值取向一致的。民主原则指的是在社区生活中应该赋予民众更多决定社区未来的直接机会,它更多的寄托了人们的道德和伦理期待。责任原则旨在提升民众、代议者、公共服务职业者对社区的责任。理性原则则指在政策过程中,民众、代议者、公共服务职业者应该努力地理解和清晰地表达他们做出选择的价值、假定和理由。在具体的公民治理模式的设计中,博克斯也是以这四个基本原则为指导的。在社区治理问题上,这四个原则在美国历史上一直处于争议、辩论的中心,这也反映了在社区治理问题上,这四个原则的难以抉择和平衡,而博克斯旨在实现这四个原则之间的平衡,而非厚此薄彼。

  (二) 公民治理所需的公民资格

  公民治理的提出虽然很大程度上基于社区治理的历史,脱胎于当前美国社区治理出现的问题以及公民参与社区治理热情的高涨,同时也与作者自身的思想倾向有关。而这一思想取向同杰斐逊式的民主、社群理论以及积极的公民资格的价值取向一致。这些理论中的公民定位正是公民治理所需的公民资格。

  在美国建国之初,以汉密尔顿为代表的联邦党人认为只有加强公共权威的力量、权能,实施集权化的管理,才能实现有效的治理。它允许保护个人权利,同时保障政府拥有一个治理庞大的多样化的国家的能力,力图平衡民主价值和社会稳定。因此,他们倾向于建立一个强有力的政府。而反联邦党人的代表人物杰斐逊一方面赞同洛克关于每个人生来就具有生命、财产、自由等自然权利以及政府需要受到限制的主张; 同时,杰斐逊主张通过公民参与实现以上观念。他主张建立联邦、州、县、教区团体四级金字塔结构,其中教区团体在杰斐逊的治理蓝图中具有至关重要的作用。在此层级,公民参与治理,对社区事务施加影响。总之,在杰斐逊看来,最好的政府应该是地方化的、有限的,并由有知识、有教养和积极参与的公民来治理的。博克斯更赞同杰斐逊的治理模式,公民治理同这一模式分享着同一理念: 在最低层次上实现公民治理,让公民真正成为社区的“所有者”。

  同时,博克斯的公民治理模式同样汲取了社群主义的内核。美国是一个自由至上的国度: 设置政府以保护个人权利免受他人侵犯,同时通过分权等制度防止政府权力对个人权利的侵害。而在强调个人权利的同时还有社会责任,公民美德,这正是社群主义所主张的。当然,社群主义也存在着问题,如使公众处于服从大多数人规范的的压力之上,以及对圈外人的敌视。但是不可否认的是,社群主义的社会责任主张能够对自由主义的极端个人主义进行平衡。这也是博克斯赞同社群主义的原因,“通过强调公民的社会责任,使公民从消极的政府服务的消费者转变为创造社区独特特征的积极参与者。”

  在“消极公民资格”与沙克特提出的“公民所有者”、“积极的公民资格”之间,博克斯更赞同后者,“让民众投身于思考、设计,影响公共部门的政策制定,至少在一定程度上,满腔热情地思考公共利益”。因为这是同时代特征相契合的,同时它对于提高代理机构的效能和回应性也至关重要。

  有关公民资格的观点反映在三种基本的公民资格角色与作用中,即搭便车者、看门人和积极参与者。搭便车者对社区事务知之甚少,也不打算参与社区管理事务,而是让别人作为他的代理人; 看门人关注社区事务和政治,但是只自主参与影响到其自身生活的事务; 积极参与者主动参与公共生活,参加社区理事会或委员会,出席社区会议,在社区政策制定和执行中扮演重要角色。

  而公民治理需要的是积极参与者。

  (三) 社区治理的政治环境

  每一个社区都有一套独一无二的政策导向,它们形成了公民、代议者、职业者参与治理的环境。博克斯归纳了四种不同纬度的社区政策导向: 一、可进入性、开放性还是排他性、封闭性。两种不同的治理制度会深刻影响公民能够参与社区治理的程度。二、作为市场还是生活场所的社区,关于社区未来的这种对立观点会导致不同的社区发展模式: 前者可能把社区塑造成支配型或者是强增长机器型; 后者则会使社区可能发展为弱增长机器型。三、期望作用强大还是有限的政府,对政府范围的不同期待,会影响政府制定政策的范围大小。四、接受还是抵制公共服务者,此不同是同社区自身的个性相关的: 仲裁型和保守型的社区对公共服务职业者持谨慎态度,而扩张型和舒适型社区因在政治上具有相对一致性,更多的依赖公共服务职业者。认识这些政策导向,可以帮助社区治理参与者选择接近其色、实现目标的方式。同时,博克斯指出社区政策导向不应被看作是防止特定行动的绝对限制条件,而是界定了各种可能性,以及因公共政策制定中公民的参与而发生变化的一个框架。

  三、公民治理的构建

  (一) 公民治理模型中的角色转化

  公民治理中公民、代议者、公共服务提供者角色的转变是博克斯公民治理理论的核心。各个主体现有角色是什么、未来要转变成什么,在公民治理的背景、构建基础的介绍中已经明确了方向。具体而言,公民治理倡导公民应成为社区的治理者而不是消费者; 选任官员由决策者转变为协调者;公共服务职业者由控制者转变为帮助者。

  对公民而言,之所以要实现这种转变,正如前面提及的,在过度的理性、职业化导向下,本该属于公民的社区却转移到了公共服务职业者手中。同时,强权人物通过控制政策议程等方式来实现其特权,社区政策缺乏对公民的回应性。再就是自从 20 世纪 60、70 年代开始民众意识到要重新对政策议程进行直接控制,如建立邻里联合会、正式的评估委员会对公共机构进行监督,这表明了一种公民自主参与的趋势。

  除此之外,博克斯认为走出社区间竞争和社区内部派系冲突这个循环圈的途径就是发展更广泛的公民参与,这是因为其前提条件就是让保持信息畅通,确保代议者、公共服务职业者、利益集团、强势公民和普通民众之间进行公开的对话,而广泛的公民参与正为此创设条件。

  对代议者而言,之所以要实现角色的转变。是因为存在代议者失败的潜在可能,从而导致代议制的负担。具体而言,当代议者不能代表大多数民众的意愿时,代议者失败就出现了。之所以会出现这种情况有多种原因。其一,有的代议者追求自我利益,他们规避风险、逃避义务,当民众和代理人自身意愿相违背时,代理人可能会选择维护自身利益,违背理性和责任原则。其二,即使代议者主观上旨在充当民众的代理人,由于个人知识的局限性,缺乏管理和监督的专业知识,也会很难做出理性的决策。因此,在代议制背景下,只要管理当局被看作是做出最重要决策的地方,代议制的负担是必然存在的。而如何避免代议者失败,博克斯开出的药方是对常规政策和社区利益政策进行区分,常规政策由管理当局一方做出即可,而针对社区利益政策,管理当局应先讨论而非批准,指导公民和职业者建立对话机制,并指导影响社区公共政策的制定。因此,面对关系社区利益的问题,代议者的角色不是政策制定者,而是公民、职业者公开对话的协调者。

  对公共服务的提供者而言,要实现这种角色的转变更是显而易见的,因为他们“越权”了。具体看来,之所以出现公民服务职业者这一治理主体,是由于随着社区的发展,仅由志愿者提供服务远不能满足。同时,也是与这一角色设定的实质性目标相关的。第一是价值中立目标,这与政治 - 行政分离是一脉相承的,职业者不能决定做什么,而是决定怎么做。实际上,职业者并不是缺乏价值取向的,而是追求经济和效率的价值,这样就出现了企业家政府、政府再造等改革。

  但是,为追求效率,公共机构和职业者们就会独自采取行动而抵制公民参与,这样就会破坏民主和责任原则。第二是合法性目标,之所以会提出合法性目标,是因为现代社会的复杂性往往导致政治领导治理的无效,而且,由于民众的无知和冷漠,丧失了履行其公民责任的能力。因此,要赋予公共服务提供者更多的自主性和合法性,这也同样会破坏民主和责任原则。第三是可持续性,他寻求经济发展和环境保护之间的平衡。第四是社会公平,它寻求如何应对经济体系对底层民众的影响,而新公共行政理论认为当现存的政治结构和领导者以牺牲弱者的利益为代价来关照富者和当权者,那么,将决策重点从民选代议者转向街区官僚和他们的顾客是符合逻辑的。第五是促进公民的话语权,为公民治理创造公开和接纳公民参与的机制。公共服务职业化发展到当代弊端凸显出来,那就是在追求理性目标时破坏了民主和责任原则,而经济和效率的目标更多的表达了精英的利益,民众的诉求被排除在外。因此,博克斯认为在执行者、控制者、帮助者这三个角色之间,公共服务职业者应当充当帮助者。帮助者像职业者一样提供职业化的公共服务,但是他们更关心实质性的政策目标,与控制者不同的是,帮助者让渡政策过程的专业控制,帮助公民实现自主治理。他们向公民提供进行理性决策的信息,创设开放和接纳公民参与的对话机制,以此来实现实质性的目标。

  (二) 公民治理的组织结构设置

  在强调公民治理必要性以及公民、代议者、公共服务职业者的角色转化方向的同时,博克斯还讨论了承载公民治理的组织机构,这些组织机构并非是脱离原先组织的全新设计,而是力图是实现原有机构的功能转换。公民组织结构主要是公民委员会和社区协调委员会。

  公民委员会并非首创,在 19 世纪公民理事会就存在,但是导致了过度民主化的状况,因此不可能完全回归以前的模式。

  但是,由于当代专业化也导致了过度集权化,而且伴随着公民从外部参与政府组织事务越来越多,博克斯认为到了复归公民委员会广泛监督社区治理的时候了。今天的公民委员会将参与绝大多数的公共服务,而且这种参与是直接而持续的,他们将关注目标设定、政策制定、同时监控管理的执行。

  同时,它也要服从于作为地方管理当局的民选代议者的评估、纠正和批准,与公共服务提供者就行公开对话。这正是新的公民委员会和 19 世纪的公民理事会不同的地方。

  而管理当局将设立社区协调委员会作为为公民参与、政策或项目制定的协调人,而不是充当公共利益的唯一解释者。所有涉及社区利益的事务都通过社区协调委员会这一平台进行彻底、公开的讨论,保证公民真正参与到决定社区未来发展的决策过程中,这样管理当局也不再承担代议制失败而带来的责任。

  只有在各种利益出现冲突和斡旋的时候管理当局才做出最终决策; 只有决策过程需要公正和一致时,管理当局才进行监控并评估政策执行的成果。

  总之,博克斯通过实然和应然两方面的分析,指出 21 世纪是公民治理的时代。在实然方面,他通过社区治理历史的回顾指明制度遗产和当前市议会———城市经理人治理模式过度理性和职业化带来的问题; 通过论述各地区已经出现的民众参与指明公民治理的必然; 通过论述社区不同的政策导向指明不同的政治环境。在应然方面,通过对理性、民主、规模、责任等指导性原则的强调为公民治理指明方向; 通过对杰斐逊式民主与汉密尔顿理论的对比、社群理论与自由主义的对比、积极和消极公民资格的阐释进一步明确公民治理所需的公民资格。在公民治理模式的实现上,指出要实现公民由消费者向治理者、代议者由决策者向协调者、公共服务职业者由控制者向帮助者的转变,在机构设置上要实现公民委员会和社区协调委员会的功能再转化。

  四、对公民治理的反思

  首先,不同的时代有不同的时代挑战,在 19 世纪末面对的是过度民主化带来的挑战,而在 20 世纪末则面对的是过度职业化带来的挑战,在今天美国各个地区出现的参与热情的高涨,社区要做的是要把这种参与热情用制度去容纳,这不仅是因为社区的所有者应该是公民,而更大的原因是面对问题,社区不得不去这样做。制度化的参与,不仅能带来政治回应性,还能带来稳定。而对处于社会转型中的国家而言,正如亨廷顿所言: “现代性意味着稳定,而现代化意味着不稳定。”

  经济发展、社会动员引发了广泛的政治参与,它需要相应的政治制度去吸纳。而中国频发群体性事件,很大程度上是因无制度化的利益表达机制以容纳民众在现代化过程中日益高涨的参与热情,从而迫使民众转向非制度化的、激进的方式表达自己的诉求。而公民治理中公民委员会、协调委员会的设置就是一种公民诉求的制度化表达机制。这种理念而非具体的制度是我们可以借鉴的。

  其次,美国社区治理制度在 19 世纪是过度民主化的,在20 世纪是过度理性化的。博克斯公民治理模式,试图全面贯彻民主、理性、责任、规模原则,试图在理性 - 职业化和政治回应性这两个价值之间实现平衡,这是博克斯宏观上洞察历史的结果,这一点是具有重要意义的。不同的价值并不是完全对立的,而是可通过一定的模型进行融合,共同发挥作用的。例如,公民治理确立了代议者的帮助者角色,在避免其控制政策过程的同时并不排除职业者专业知识的作用,在确定公民委员会在决策、监督中重要作用的同时,也强调公民协调委员会对公民委员会的评估。这样,就使得民主、理性、责任、规模等原则实现了较好的融合,这种不同价值共存的理念是值得提倡的。

  再次,这种公民治理实质在笔者看来是种协商民主,协商民主“旨在追求一个人人格受到尊重、每个人的声音及其理性观点得到尊重的公正社会”。

  “它既肯定公民积极参与政治生活,又尊重国家与社会间的界限,力图通过完善民主程序、扩大参与范围、强调自由平等的对话来消除冲突、保证公共理性和普遍利益的实现,以修正传统民主模式的缺陷与不足。”博克斯公民治理模型力图实现公民、代议者、公共服务职业者之间的公开对话,让政治真正成为一种艺术。

  社区协调委员会为公民和公共服务者提供对话的平台,让双方在对话中学会协商、妥协,同时避免了各方知识的局限性。

  这样的对话机制是对民主设立了前提的,如果单纯把民主当做目的而放大公民的作用,民众无知的一面、经济人的一面可能让政治走向无序、非理性、无责任。这样维护公民利益的诉求反而在公民自己手中毁灭。而这种不同群体的公开对话,通过代议者的协调、公共服务职业者的帮助,反而从长远上更有利于决策的达成,公民利益、政治秩序的维护。

  再者,博克斯公民治理模型是基于美国社区治理制度的历史的,他肯定传统治理模式的作用,并在其基础上进行创新。正如博克斯指出的,公民治理更适应这个时代的美国,而不一定适应其他的时代或者是其他的国家。一方面,他肯定过去制度的作用,职业化时代使得美国的基础设施得以完善,推进了城市化的进程,这样才会使得这个时代不必为像自来水管道这样的事务而牵扯精力。也就是说,其它治理制度为今天的公民治理扫除了很多障碍。另一方面,公民治理机构并非是全新设计,而是对过去制度的部分改造,如公民委员会就是在 19 世纪就广泛存在的公民理事会的基础上设置的,只是功能性的修正,同时让管理当局的社区协调委员会和作为帮助者的公共服务职业者去辅助它。其背后的理念,为我们今天探究中国治理模式时,指出了道路也提出了警示。一方面,我们不能直接把美国的社区治理模式拿来就用,我们需要借鉴的是某些共性的理念,就像前面提到的公民参与的制度化容纳、协商民主、倡导不同主体的对话、为直接民主设置前提,而具体的制度我们是不能拿来就用的,即使拿来,拿来的也是形式,其作用是扭曲的,功能是失效的。

  另一方面,我们制度性创新的源泉应该去我们自己的历史经验中去寻找。在现代化的过程中,不同的国家对面临市场经济带来的诸多挑战,“尽管如此,不同国家和同一国家的不同阶段在落实内涵指向与功能上具有共性的政治价值时,如何形成具体的政治价值话语、如何阐释自己的价值理念与价值规范,如何建立具体的落实机制,却依然是一个需要结合自身文化背景、历史传统、社会结构去摸索的过程。”

  历史不是完成的东西,而是正在进行的,我们需要做的是对先前的制度进行再创造,使其更适应时代的挑战,这样的制度才更有长久存活的可能性,同时也能真正发挥作用。

  最后,社区治理制度的创新需要代议者和公民服务职业者这些当权者很大的勇气、公益精神和社会责任感,因为实现公民治理很大程度上需要他们让渡权力,会让他们从主导者变为辅助者。在制度变革时期,需要这样具有社会责任感的领导层,而不是仅仅为了“甩包袱”而让渡权力,这也是实现公民治理的重要前提。在这一问题上,博克斯注意到了当权者需要这些精神,也许是因为美国公民参与热情的高涨已经让当权者不得不去让渡权力。

  参考文献:
  [1]博克斯. 公民治理: 引领 21 世纪的美国社区[M]. 北京: 中国人民大学出版社,2005:1 -140.
  [2]亨廷顿. 变革社会中的政治秩序[M]. 北京: 华夏出版社,1988:43.
  [3]何包钢. 协商民主: 理论、方法和实践[M ]. 北京: 中国社会科学出版社,2008:23.
  [4]陈家刚. 协商民主[M ]. 上海: 三联出版社,2004:10.
  [5]刘洋,张铭. 关于转型社会政治价值体系建构的几点思考[J]. 福建论坛,2010,(09) :45 -51.

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