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制度移植理论下公务员财产申报制度构建

时间:2015-12-25 来源:未知 共5090字
作者:学术堂 单位:
摘要

  从 1988 年开始,我国公务人员报告财产和收入的规定开始起草。至今为止,标志着在中央层面进行公务员财产申报公示制度的探索已经走过了 20 多年的历程。在这一过程中,虽然尚未形成全国性的制度,但是在一些地方,已经有了许多局部性的试点抑或是探索。比如,"慈溪模式";再比如,"阿尔泰模式";"等等。这些探索都取得了一定的成效,但是由于种种原因,这些改革最后的结局并不令人乐观。笔者在本文中拟通过使用制度移植理论,同时借鉴发达国家官员财产申报经验探讨公务员财产申报制度,以期为我国公务员财产申报制度的构建与相关法律的出台尽绵薄之力。

  一、制度移植的基本框架。

  笔者在本文中运用道洛维茨和马什的政策转移分析理论,结合中国公务员制度构建的实际,通过设计制度移植框架进行分析。

  1.制度移植的原因。一方面,制度移植的巨大示范效应;另一方面,制度移植不仅有利于节约制度创新成本,还有利于成本、效率和竞争力资源的有效配置,而且有助于优质制度的创新。

  2.制度移植的参与者。从理论上看,人人都有资格参加制度移植的决策和执行。正如道洛维茨所说,民选官员、企业家、政党成员以及跨国公司、顾问等等都可以参与制度的移植过程。但是要看他们各自所掌握的资源与对实现目标的重要程度。在我国,笔者认为,公务员财产申报制度移植的参与者主要是政府决策者,研究机构及专家学者们的辛勤劳动是推动制度移植的"加速器",而民众的基本诉求则是制度移植的"发动机".

  3.如何选取制度移植的对象与来源。道洛维茨和马什认为,制度移植的对象与来源的选取,主要有":制度目标、结构与内容、制度工具抑或是行政管理技术、机构,以及意识形态、思想、态度和观念、消极的适应性。"在公务员财产申报制度的财产申报方面,移植来源应该是那些取得成功的地方,选取对象时,要特别注意:能够适应移植制度、地区之间的差异性,以及问题的相似性等等。

  4.如何将移植制度与本地资源有机地联系在一起。在关于公务员的财产申报方面,应该注意的是:系统的复杂性,新旧制度的冲突性,民众(包括官员)符合性。

  5.制度移植的成效。为更好地移植成功,应重点关注政策移植与珍藏失灵之间的关系,要了解和掌握移入和移出国的信息是否交流顺畅;在制度原创国,移植时其关键因素或部件有没有被移植;有没有充分考虑移出国与移入国政治、经济、文化、意识形态等方面的差异。

  二、地方试点中所面临的问题。

  一般来说,政府往往通过制度移植的"试点",先局部后全部的策略;先移植初级制度到高级制度的移植,来实现理想效果。

  成功、移植;再成功、再移植的螺旋上升过程。在我国一些城市试点之后,反映出一系列的成效,那就是,降低了制度创新的风险;使新的制度安排具有局部的合法性;趋同效应促进了制度的移植。但同时,在一些地方,财产公示的制度移植似乎出现了"逆反心理"和制度障碍,出现了在制定与执行过程中所遇到的难题。

  在立法过程中难免有各种阻力,比如,如果制定法律法规的参与者本身都是公务员,因此,就必须对立法"官本位"的现象进行改革。,但是现实困境却表现在:

  1. 无论是公务员财产申报制度采取人大立法的形式抑或是采取国务院规章的形式,都需要由本身就担任一定职务的公务员或者是"前公务员"们投票决定,制定者都是"局中人",他们能否毫无私心地参与制定并积极推行这一法律抑或是规章制度的出台,难免会加上几分神秘的色彩。

  2.增加了一定数量的公务员的心理负担。在沿海城市,一些公务员由于各种原因拥有大量的合法资产,这些人一贯保持着中国人传统的不露富的心态,一旦需要财产申报,自然会影响他们的正常生活。

  3.社会上一些人所固有的"仇富情节"与贪污受贿合理推定: "官员有钱---必定是受贿得来的".导致许多公务员即便是申报也不敢如实填写。从而使一些清清白白做"官"的公务员也会自然而然地产生抵触情绪。很难想象有多少公务员愿意"革自己的命",将自己推向风口浪尖。前段时间,某沿海城市城建局要提拔一位处长升职为总工程师,就是由于作为开发商的他父亲所赠予的几千平方米住房所进行的公示,而引来众多网友的抨击。

  4.由于我国金融登记实名制、个人信用制度等尚未建立与完善,公开抑或是隐私还需要界定的空间,专项技术手段的开发和使用也有一定的空白,比如一些领导干部同时又是学者、专家,他们利用节假日或者开会期间为一些单位、地方讲课,讲课费、咨询费有时一次竟高达上万元。对这一问题很难分清究竟是靠"官员"的身份抑或是内部信息得来的,还是靠专家、学者的身份与自己的真才实学挣来的。再比如,公务员正常的人情往来,家族、亲戚之间或者没有职务关系、直接利益关系人的往来,是否也要申报,是否违纪违法,等等,都需要进一步地深入研究,拿出具体方案。

  三、制度移植的构想。

  1. 机构独立性方面。公务员财产申报与公开是两个制度环节,其中申报是公开的来源,公开则使申报处于公众知情和监督之下。公务员财产申报与公开首要的问题是向谁申报、向谁公开的问题。田飞龙建议受理公务员财产申报的机构由人大通过专门法律设置,该机构直接向人大负责。"向谁公开 " 的问题比较简单。" 向谁申报 " 的问题则复杂得多。若在我国香港特区的法治架构下,机构关系比较清晰明了,廉政公署依据政治法和民主原理较易获得合理定位。但在我国的政治架构中存在着权力构成与权力关系上的复杂性,确定明确的受理申报机构并不容易。人大内部的财产申报受理机构主要依据国家法律处理公务员廉洁问题,并不妨碍党的纪律检查机构以党纪为依据对党的干部的追惩。财产申报受理机构可以不纳入公务员,其成员通过专职聘任方式任命,不得兼任其他职务。法律上应明确赋予这样的机构设置可以提供公务员财产申报的自上而下的压力。

  2.民主参与机制的问题。公务员财产申报要避免"零申报"的制度尴尬,就需要坚持信息公开和公众参与。这一点可以借鉴香港廉政公署的举报式民主机制的经验。我国的公务员财产申报制度必须和公务员财产公开制度、公众举报制度结合起来,形成有机的制度体系。从目前来看,我们可以先建立公务员财产申报制度,规定如实申报的公务员可以给予从轻处理。但无论公务员是否如实申报,申报受理机关除了专门的调查核实之外,应将公务员的自报结果向社会公众公开,由公众对其进行监督和举报。

  通过"公务员自报"和"公众举报"的比对,申报受理机关应有权依据法律规定对相应公务员做出差别处理。这一制度的关键在于通过宣传教育动员群众举报,并建立严格有效的举报人保护制度。我国目前各种类型的举报通道实际上很多,比如信访、申诉等,但收效甚微,主要原因就在于对举报人的保护不力。香港廉政公署对于举报人进行严格保护,泄密者将遭到严惩。通过法治保护举报人的民主参与热情和社会责任感,这是现代政治文明的重要内容。民主参与机制解决的是公务员财产申报与公开的自下而上的动力问题。只有民主参与的持续性得到了保障,才能有效地保障公务员的财产申报,从而确保通过这一反腐功能的长效性。值得注意的是,互联网技术与网络社会空间的发展为我国的反腐提供了新的契机与可能,其中尤以"人肉搜索"为甚。人肉搜索是天使还是魔鬼,这是一个无法偏执一端的问题,重要的是针对什么及如何利用。

  3. 制度实现的必然性。公务员财产申报制度是社会主义民主与市场经济发展的必然产物。公务员的隐私权和其职务的公共特性在逻辑上是一致的,因此,用制度保障公务员的公共特性不被滥用,用制度保护和限制公务员的隐私权,能够有效地维护社会公认的价值标准、维护政府形象,切实提高民主政治生活的质量,保证民主政治顺利地运转。公务员也是自然人,他的隐私权和相关权益必须受到法律的有效保护,但同时,由于公务员所担任的职务、承担的工作,已使其个人生活在一定程度上融入了政治生活,所以就存在一部分公众知政权,公共知政权是公开的,意思权也就随之公开,因而财产权也应该是公开的。这就是公务员财产申报制度中隐私权的有限性。制度变迁缺乏法律规范和理念引领,必然导致制度的重构。

  一是推行财产申报制度一定要稳步渐行。公务员财产申报制度是一个系统工程,因此,必须遵循循序渐进的原则,一切从实际出发,做好、做细、做实。二是建立与完善相应的制度,解决实施中的缺陷。扩大申报主体,扩大财产申报的范围,完善申报类型,加大对违反者的处罚,设立权威受理机构,推进财产申报公开。三是夯实基础条件,完善配套制度,从金融实名制、固定资产登记、限制现金交易等方面入手,杜绝漏洞,扎紧"篱笆".四是坚持治本之策,加快公务员财产申报立法步伐。只有如此,才能进一步推进公务员财产申报制度的改革与建构。

  4. 利益集团的阻力问题。一些利益集团的存在就必然会成为阻力,阻挠公务员财产申报和公示,这样制度移植的原来预期效应就会毁于一旦。建立和推行公务员财产申报制度是一个系统工程,因此,必须进一步完善民主制度,依靠党中央的部署与法律法规的保障和支撑,积极推进公务员财产申报的落实。笔者作为一名大学教师和理论工作者,一方面要在政治层面开展理论研究、分析与探讨,严防由此可能引发的各种风险;另一方面,要从制度层面进行研究,比如进一步推进信用体系的建设,为财产申报做好基础工作;第三方面,要从法律构建的层面做好顶层设计,从法理等方面做好理论研究和舆论工作,进一步消除在践行公务员财产申报制度中发生的误解与曲解,让更多的人民群众都能够从正面认识公务员财产申报的正能量。

  5. 缺乏对制度执行力必然导致制度执行将会流于形式。公务员财产申报与公开:究竟动力何在?北京大学公众参与研究与支持中心研究员田飞龙认为不应该一而再、再而三地到处"试验",而应顺从政治大势、真正从生死存亡的角度及时做出"决断".但"决断"固然体现了制度之"良"(正当),却未必达到制度之"善"(功效纯熟)。笔者认为至少与"决断"具有相当重要性的制度的动力系统建设问题必须得到重视。否则,徒有"决断"与制度,但缺乏相应的动力支持,很难有效地推动制度的落实。因此,认真思考与研究公务员财产申报与公共的动力系统问题与反腐动力学的问题具有同构性。

  四、如何构建公务员财产申报与公开制度移植的路径。

  任何制度都是在一定的历史条件下的产物,都有其优点与弊端,因此,我们不能只是简单地拿来照搬,而是要"取其精华,去其糟粕".在对制度移植过程中出现的问题,要做到:制度供给应根据需求适时移植并适时决策,进一步提高制度移植的创新能力,选择合适的对象和来源进行制度移植,在移植制度本土化的同时,要进一步完善环境要素。

  1.要制定《公务员道德规范》。国有国法,党有党规。2015 年10 月刚修订的《中国共产党廉洁自律准则》与《中国共产党纪律处分条例》就是将纪律和规矩摆在法律前面。公务员同样也应该坚持纪在法前、纪严于法,首先要以将纪律和规矩立起来,抓以来,严起来;其次要先点后面,先易后难,在一些地区进行试点,开展公务员财产申报;第三,再以法律形式全面推进。既做"减法",又做"加法",把公务员制度和纪律与国家法律有机地衔接起来。一些发达国家在推行公务员财产申报制度时也是逐步推进的。

  2.要逐步扩大申报的范围。自上而下的公务员财产申报制度必须从高级领导干部开始,而且要控制在一定的范围之内。在美国等一些发达国家,也是重点对高级官员开展财产申报和登记,一般官员不参加财产申报。这样做的好处是既可以节约成本,避免由于公务员财产申报而增加大量的人力物力支出,同时还可以赢得广大基层公务员的支持,凝聚正能量。当然,对一些敏感、关键的基层公务员职位,也要通过纪检、监察等部门进行重点监控,不能因为这些职务级别较低不需要财产申报,而漏掉"大鱼".某市自来水公司的一位副处级"大苍蝇",贪污 1 亿多元令人瞠目的例子,就应该引起我们对这样的"小官大贪"的高度警惕。

  3. 要全面建立和完善个人诚信系统与个人终身独立银行账户制度,对现金收取、支付额度实行有效的监控,实行银行转账和信用卡支付,建立金融实名制,杜绝洗钱行为。

  五、结语。

  法律是治国之重器。越是难事,越是要坚持依法办理。公务员财产申报与制度移植不是一蹴而就之事,而是需要我们全体公务员和广大人民群众鉴借发达国家的经验,建立起适合中国国情的《公务员财产申报制度》,靠法律法规来管住公务员,把"权力关进笼子里".笔者相信,只要我们始终坚持用党纪国法衡量广大的公务人员,管住大多数,维护党和国家肌体健康纯洁,把公务员财产申报与制度制定好、制定细,就一定会受到全国人民群众的真心拥护。

  参考文献:

  [1] 蔡新艳。中国官员财产申报制度本土化构建---基于制度移植的框架。甘肃行政学院学报,2010(2)

  [2] 刘伟。官员财产申报制度的法理分析与法律构建。领导科学,2010(7

  [3] 田飞龙。官员财产申报与公开制度的动力系统建设---以香港廉 政 公 署 的 基 本 经 验 为 参 照 ,2010-5-22.

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