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问责公务员复出制度建设研究

时间:2015-12-07 来源:未知 共9228字
作者:小韩 单位:

  一、问题的提出

  行政问责制度不断推进,初步形成了从中央到地方层层问责的制度架构(任建明、杜治洲,2010: 26) .行政问责制的实施对于规范和制约政府权力,加强法治政府和责任政府建设,切实提高政府公信力发挥了重要作用。但是,一些曾被“高调问责”的官员纷纷“低调”复出、“异地”复出,甚至复出“升迁”.问责公务员的无序复出使得尚处于萌芽阶段、被公众寄予厚望的行政问责制面临极大的舆论压力,其制度刚性和威慑力备受质疑,更引发了学界对于公务员复出机制的热议。

  ( 一) 公务员复出和复出制度之概念界定

  “公务员复出”的概念可以从两个不同的角度来进行界定。广义的公务员复出是指受过党纪或者法律处分的公务员,仍能够在国家公权力机关重新任职。而规范意义上的“公务员复出”,则仅仅包括因行政问责而主动辞职以及被撤职或者免职的公务员(黄凤兰,2010: 19) .因此,公务员的复出机制实质上是被行政问责承担责任后的公务员,在符合和具备法定条件后,通过法定程序,由主管机关重新提拔和安排担任领导职务的一种特别的选拔任用制度。公务员复出机制需要解决三大核心问题,即哪些公务员能够复出,如何复出以及复出如何监督。

  ( 二) 公务员复出机制的现实维度

  根据我国目前的公务员管理制度的规定,在公务员被问责并承担责任后,均规定了解除处分或者重新任职等规定。可以说,给予被问责公务员复出任职的机会既符合我国传统文化“惩前毖后”的人文情怀,也蕴含了一定的制度理性。公务员复出之所以备受争议,根本原因在于公务员复出制度缺乏公开与透明,难以真正承载社会和公众对公正性、公平性和公信度的期盼。首先,公务员被高调问责后,低调甚至秘密复出。公务员被问责时万众瞩目。但是当社会关注点逐渐转移或者舆论恢复平静后,被问责的公务员再复出重新担任新职务。其次,公务员被问责与复出之间的间隔时间短。第三,被问责的公务员少数是降职或降级任用,有些是复出后职务和级别不受影响,有些甚至在受处分期间升迁更高职位。2009 年任国家质检总局食品生产监管司副司长的鲍俊凯,因“三鹿奶粉”事件受到记大过的行政处分,但受处分不满两个月,调任该局科技司的副司长(罗岩岩,2010:34) .第四,公务员复出未能实现条件和程序的公开透明,缺乏有效的监督和制约。党委和政府的组织人事部门负责公务员复出的考察、任用和公示,但整个程序主要是在系统内部,一般不会向社会和公众公开。这是公务员复出引发社会质疑的关键原因。全国政协委员杨海坤教授认为,公务员的复出缺乏制度构建,具有虚化和架空行政问责制、损害政府公信力、助长“唯上不唯下”三大危害(周斌,2012: 第 6 版) .

  二、公务员复出机制是公务员问责制的制度延伸

  对于公务员复出机制的社会讨论折射出人们对责任政府的期待。公务员复出机制是公务员问责制的制度延伸,是责任政府的表现形式之一。问责制已经成为现代民主社会中公共生活的一个重要组成部分。我国学者蒋劲松认为,责任政府有三个主要内容,即行政机关内部决策权的配置,权力和责任相一致,以及问责制度(蒋劲松,2005: 36) .公务员问责制意味着只要是涉及公众关注的问题,公务员有责任向公民和公民社会提供公共政策和职权行为的详细信息,解释他们的行为。问责制也意味着一系列正式和非正式的程序制度,通过该程序对公务员的行为追究责任。

  责任政府与“主权在民”思想和代议民主制的产生密切相关。代议民主制度确立了人民和政府之间一种新型契约关系即委托和代理关系。委托代理关系意味着复杂的信息不对称和权力差异,但所有权力的源头仍来自人民。政府作为人民的代理人,应当谨慎和勤勉地履行代理职责,向人民负责(周亚越,2006: 12) .否则人民有权力罢免或者撤销这种委托。正如卢梭所说的那样,公权力的行使者只是人民的代理人,不能够僭越成为主人。取得代理人的地位来自于人民的委托。对于国家公权力的行使者而言,只能服从于委托人,在履行国家职权时,“只不过是在履行自己的公民义务,而并没有以任何方式来争论条件的权利”( 卢梭,1982: 132) ,因此,公务员行使职责的整个过程中,有义务向公众交待行使职务的原因和理由。在履行职责过程中,要严格按照法律规定的程序完成职责。在完成职责后,如果出现错误或导致公共利益或者私人利益的损失,应按照法律的规定承担责任,做到罚当其责。因此,建立公务员问责制的目的,最关键的不是对相关官员撤职查办以平息民愤,而是在于如何通过恰当的制度安排、权力架构和机制运行,使政府的公众责任得以实现,使公众利益得以合理保护(耿相魁、高猛,2012: 18) .公务员的问责与复出在行政问责体系中是一个连续的制度体系。问责后的复出不仅是问责的延续,更是问责后公务员是否承担责任的检验环节。因此,公务员复出机制的规范性和科学性,不仅影响到问责制的落实和官员责任感的增强,更直接关系到责任政府和有效政府的构建。公务员复出机制首先要强化问责制对公务员进行惩戒的警示效果,确保不符合复出任职条件的公务员不能重新任职。同时,被问责的公务员获得重新任职的机会,必须经过严格的条件审查,通过公开和透明的程序,以及科学甚至苛刻的考核与监督。因此,公务员的复出机制能够震慑所有的公务员在任何时候都要加强责任心和风险意识。因为“公共管理机关和人员所秉持的价值如平等、责任和权力有限,对人类社会来说至关重要,良好地履行这些价值观能够激发人类最大和创造性和能动性,否则将诱发人性的最根本缺陷,甚至是滔天罪行”( Samier,2005: 59) .

  三、我国公务员复出机制的制度软肋

  当前公务员复出机制的制度设计存在三个严重缺陷。首先,复出机制的外部法律政策体系效力位阶低,可操作性不强。其次,公务员复出机制的主体机制不完备,存在复出主体规定不清晰以及复出公务员责任种类不清等漏洞。三是公务员复出的程序机制缺乏透明度,难以有效容纳公众参与。这些制度的缺陷导致公务员复出机制的实际效果大打折扣。
  
  ( 一) 公务员复出的外部法律政策体系不完备

  公务员复出机制的设定、实施和监督救济必须依法而行,遵循法治化轨迹。从现行法律法规的内容上来看,公务员复出机制分散规定在不同的法律规范中,制度尚未统一。公务员复出机制的法律渊源主要包括两个层次: 第一层次为法律,主要包括《公务员法》和《行政监察法》; 第二层次是以党的政策性规定占主要内容,如《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法( 试行) 》等。

  《公务员法》规定公务员的引咎辞职制度。引咎辞职的公务员能否在符合一定条件下复出,复出需要经过什么程序,以及复出的法律后果如何,《公务员法》却只字未提。公务员复出制度的依据主要是党的政策性规定,层次较低,政策性较强,而且用语模糊,在实践中的操作性较差。英国思想家洛克认为,法律的目的就是通过公正地实施法律,从而“保护和救济无辜者”(洛克,1964: 15) .法律的重要特征之一,是其能够作为行为规则,规范人们的行为。因此,法律规范的可操作性或者规范性非常重要。例如,《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第十条规定了公务员复出的时间限制为“一年”.但是,如果公务员复出担任的职务低于原职务,就可以在任何时间内复出任职。由于用语上的不严谨,“一年”的时间限制形同虚设。

  ( 二) 公务员复出的主体机制不完备

  首先,公务员复出机制中复出主体界定不清晰。公共权力组织存在三种承担责任的方式。第一种是集体问责制。在法律程序上,公共权力组织往往是作为一个整体来承担责任。这可以被称为集体问责制。第二种是分层问责制。政治问责的大多数情况下,由处于组织顶部的负责人或者领导人来负责,这可以被称为分层问责制。第三种情况是个人责任制。在需要追究个人责任的情况下,公务员根据他在问责事由中的实际作用,而不是根据他在公共权力组织中的地位承担责任。在西方国家,占主导地位的公众问责是纵向的垂直问责关系。选民将主权委托给代表,代表随后将权力委托给公权力机关,公权力机关再将大部分的权力委托给公务员或独立行政机构行使。这样形成了直线性的委托代理关系,即选民-代表-公权力机关-部长( Barberis,1998:453) .该垂直结构的反方向,即是问责制度。随着问责制度的发展,等级严格的问责机制慢慢地让位于更加多元化的问责机制。其中一个突出的改变就是采纳了单独问责策略。单独问责策略不满足于只问责公权力机关或其公权力机关的首长。公务员不能总是隐藏在其机关或上级的背后,应当对其不当行为承担责任。例如,许多欧洲国家的调查委员会可以直接召唤某个公务员来进行听证,并要求其承担相应的责任( Fisher,2004: 515) .

  在我国,担任领导职务的公务员才是公务员复出机制的主体。从被问责的“党政领导干部”来看,不仅包括行政机关的负责人,也包括党委的负责人,以及政协机关的负责人,都属于《公务员法》规范和管理的公务员。与之相一致,复出任职的主体也应当界定为“公务员”,而不是“官员”或者“干部”.“公务员”这一规范的法律用语更符合目前我国公务员管理法治化和规范化的要求。同时,担任领导职务的公务员担负着党的各级组织和各级行政机关、权力机关以及司法机关的管理职责,具有组织、决策、指挥职能,负责或参与重大政治决策。他们掌握着法律所赋予的公共权力,是社会公共事务的管理者和领导者,因此承担着领导的义务和责任。

  其次,公务员的责任种类和职责权限划分不清。公务员承担的责任不同导致的法律后果不同。学者毛寿龙认为,公务员承担的责任形式包括法律责任、政治责任和道德责任( 毛寿龙,2005: 46) .从严厉程度来看,三种主要责任类型中追究法律责任最为严厉,其法律后果最为严重,涉及公务员基本权利的剥夺和限制,如承担刑事责任,意味着人身权利和政治权利被剥夺等。而政治责任和道德责任,主要涉及公务员的职务、待遇,同时也关系到公务员的队伍建设和清廉形象。但是,公务员被问责后,承担责任的种类不尽相同。《公务员法》明确规定受过刑事处罚的人,丧失公务员身份。承担其他的责任类型的公务员是否能复出任职尚缺乏具体的规定。这就导致在我国公务员问责的制度运行中,被问责的公务员在承担责任时,择其利者取之。对于承担不同的责任种类的公务员而言,能否复出以及复出需要具备什么条件亟须更加细致的制度设计。同时,在我国目前问责制中,公务员之间职责权限划分不清。责任追究与问责事由之间的因果关系难以清晰地界定,问责制未能真正基于“责任-失职-问责”的制度驱动机制。被问责的公务员可能来自不同性质的国家机关,可能属于国家机关的不同层级,也可能属于不同的领导岗位。应当根据公务员所任职的公权力部门的性质,将公务员的职责进行区分。根据与被问责事项的联系程度,分为直接责任和间接责任; 根据公务员在被问责事项中处的地位不同,分为执行责任和领导责任的分类。

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