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我国公车制度改革的三种模式及其产权清晰度

时间:2019-01-03 来源:江西财经大学学报 共11992字
作者:袁庆明,尹玉婷 单位:江西财经大学经济学院 中南财经政法大学经济学院

  摘    要: 产权清晰与主体权责利的一致程度高度相关。多元主体组织相较于单一主体组织, 产权清晰存在更多的困难。开始于20世纪90年代初的我国公车制度改革, 先后在全国各地出现了从加强管理到市场化 (或称半货币化) 改革再到货币化改革的三种不同模式, 其实质就是不断提高公车使用人在使用中的权责利的一致程度, 即提高公车使用中的产权清晰度。作为公车制度改革最新模式的货币化改革模式之所以会取代其他两种模式成为目前国内普遍采用的模式, 不仅在于其在使作为公车使用人的公务人员承担的权责利的一致程度上最高, 而且在于它通过公车使用人的自主选择提高了消费效率并进而在保证公车使用人因公服务用车需求的前提下降低了公车制度的运行费用, 提高了制度的效率。

  关键词: 产权清晰; 公车制度改革; 货币化改革模式; 消费效率; 制度效率;

我国公车制度改革的三种模式及其产权清晰度

  Abstract: The clarity of property rights is highly related with the rights, responsibilities and interests of the subject.Compared to single subject organizations, multiple subject organizations have more difficulties in clarifying property rights.Starting from the beginning of the 1990s, China’s reform of official car system has experienced three modes earlier or later across the country, i.e., from strengthening management, to marketization (or called half-monetized) reform, then to monetized reform;its essence is to improve continuously the consistent degree between the user of the official car and his rights, responsibilities and interests in using the car, namely, to clarify the property rights of the cars when being used.As the newest mode of the reform of official car system, the reason why the monetized reform mode has replaced the other two modes and become the mode widely adopted throughout the country at present is that it not only let the public officials who use the official cars bear the highest consistent degree of their rights, responsibilities and interests, but also through the independent choice of the users of the official cars it can improve the consumption efficiency, further reduce the operating costs of the official car system and improve the institutional efficiency in the premise of meeting the requirements for cars for official duties.

  Keyword: clarifying property rights; reform of official car system; monetization reform mode; consumption efficiency; institutional efficiency;

  一、问题的提出

  党的十一届三中全会以来, 我国先后对农村土地、国有企业、医疗保障、资源与环境等众多领域进行了多轮持续的改革。其中, 产权制度的改革是核心, 而产权制度改革的实质则是不断提高产权的清晰程度。可以说, 正是产权清晰程度的不断提高推动了这些领域的快速和健康发展。20世纪90年代以来的我国公车制度的改革, 其改革路径和模式的选择也是朝着不断清晰产权的方向展开的。众所周知, 长久以来, 我国公车使用中一直存在着公车私用、超标配置和维修使用成本高昂的三大“顽疾”, 这些问题在加重财政负担的同时也反映出产权不清是导致公车腐败的本质。为了减少公车使用中存在的这些“顽疾”, 各地政府先后试行了多种多样的改革模式, 其中主要有三种模式, 即加强管理模式、市场化 (或称半货币化) 改革模式和货币化改革模式。对于这三种改革模式的特征及其优缺点, 潘刚 (2004) 进行了初步的分析。[1]扶洁 (2015) 进一步总结了三种改革模式存在的主要问题。[2]袁涌波 (2011) 则对这三种模式的产权性质及其效率上的差异进行了探讨, 他认为, 加强管理型模式没有对现有公车的公有产权结构加以改变, 因而其利益格局也没有改变;市场化 (或称半货币化) 模式本质上也没有改变公车公有的产权结构, 但它通过对公车的集中化管理或者外包使分散的产权集中了起来, 在一定程度上提高了制度效率;而货币化改革模式则从原来的公车公有产权变成了私有产权, 是最有效率的一种模式。[3]不过, 需要指出的是, 以上学者并未就上述三种模式的产权清晰程度进行深入分析, 更没有解释货币化改革为何是最有效率的模式以及它为什么会成为现在各级政府普遍采用的一种公车改革模式。本文在简要界定产权清晰本质及其影响因素的基础上, 对公车制度改革中出现的上述三种模式的产权清晰度进行分析, 然后通过包含了产权类型的、“修正”了的消费者效用最大化理论解释了货币化改革模式是如何提高公车使用人的消费效率并进而提高其制度的效率的。

  二、产权清晰的本质及其影响因素

  对于产权清晰的本质, 潘永 (2005) 提出, 产权清晰如否主要看产权主体是否清晰, 产权主体清晰“是指财产产权最后归属的主体是清晰可辨的自然人, 而不能是虚拟主体。自然人具有独立的民事行为能力并且能够独立承担民事责任。虚拟主体, 如国家、公司和公社等, 只是一种组织。虚拟主体作为产权主体只具有名义上的意义, 其产权权利和承担责任最后还是由虚拟主体内的自然人代理。虚拟主体掩盖了实际主体, 使实际主体变得模糊。”[4]还有学者则将产权清晰的本质界定为, 在产权主体明确情况下不同产权主体的责权利必须“明确而统一” (许其高, 2005) , 或者是“清楚的” (王佳和张千, 2006) 。[5,6]袁庆明和吕翔翔 (2013) 分析了上述几位学者提出的产权清晰本质界定和判断标准的不足, 其观点主要如下:首先, 产权清晰与不清晰的判断标准不能够仅仅用是归属于自然人还是归属于“虚拟主体”来判断。[7]实际上, 潘永 (2005) 对于归属于“虚拟主体”的产权的不清晰性和归属于自然人的产权清晰性的原因的分析并不准确。[4]如他将归属于“虚拟主体”的产权不清晰的原因归结为“虚拟主体掩盖了实际主体”, 或者“最后承担责任的仍然是自然人”, 这一原因分析就只是看到了问题的表象, 没有抓住问题的本质。其次, 产权清晰与不清晰的含义与判断标准也不能仅仅用许其高 (2005) 、王佳和张千 (2006) 所说的产权主体明确情况下不同产权主体的责权利的“明确和统一”或“清楚”来判断, 而必须用主体在资产运行中承担的权责利的“一致”程度来判断。[5,6]最后, 仅仅将产权清晰界定为主体权责利的一致还是不够的。如果不联系在不同产权安排下的资产的运行效率, 即是否会导致资产价值的增加和有效利用这一判断标准, 是很难将产权清晰的本质讲清楚的。在此基础上, 袁庆明和吕翔翔 (2013) 提出了一个产权清晰本质的新界定, 即“产权清晰的本质, 就是在产权主体明确的前提下, 一项资产在其运行过程中能够做到主体拥有的权责利的尽可能一致, 并保证资产价值的不断保值和增值。”[7]本文下面将要使用的产权清晰概念与袁庆明和吕翔翔 (2013) 观点是一致的。[7]

  既然产权清晰的本质是使主体承担的权责利尽可能一致, 这就意味着组织中的主体的多少可能会对产权的清晰度产生影响。显然, 在不同组织中主体的多少是存在差异的。例如, 业主制企业的所有者一般是单一主体, 而股份制企业的所有者则是多元主体, 后者还包括拥有经营管理权的公司管理者主体, 以及作为劳动者的工人主体等。单一主体的组织的权责利一般比较易于集中于同一主体身上, 因而其产权的清晰度也比较高。当然, 这并不意味着单一主体就不需要清晰产权。袁庆明和和吕翔翔 (2013) 用广州垃圾收费制度改革从按月收取固定费用的制度到按袋收费制度最后到按重量收费制度的转变这一例子说明, 即使是单一主体的私人丢垃圾问题, 在不同制度下, 其权责利的一致程度也是不一样的, 也需要通过制度的创新不断提高其产权的清晰程度。[7]

  对于多元主体中的产权清晰问题, 新制度经济学家也有一些研究。例如, 阿尔钦和德姆塞茨 (1994) 提出的企业生产理论就充分揭示了由多元主体构成的企业组织中清晰产权的困难。在这两位学者看来, 企业是一种使用多种要素的多元主体构成的团队, 团队的总产量并非每一个要素主体的分产量之和且存在大于分产量的合作产量, 每一个要素主体的贡献又不是平均的, 这就使团队生产中必然产生一个清晰产权的至关重要的问题, 即计量每一主体的贡献并根据其贡献给付报酬……而在合作生产中, 计量每一要素主体的贡献是十分困难的, 因而根据其贡献给报酬也变得十分困难……这意味着, 在多元主体的团队生产中, 每一主体的贡献 (即其尽的“责”) 和他得到的报酬 (即其所得的“利”) 就很难一致起来。[8]张五常 (2000) 在讨论企业的契约性质时也指出, 企业中有些工人的活动经常变化, 其工作的质量和数量不易确定, 如果工人进行的是协作劳动, 是很难将每个工人的贡献区分开来, 这时企业就不得不对这些工人采用计时工资这一难以反映工人贡献的计酬形式代替清晰反映工人贡献的计件工资形式。[9]这也就意味着这些工人的贡献 (即其尽的“责”) 和他得到的报酬 (即其所得的“利”) 不一致, 也即产权清晰度的下降。

  需要指出的是, 尽管多元主体的组织中存在清晰产权的困难, 产权清晰度也无法做到像单一主体组织那样高度一致, 但是, 尽可能地提高多元主体组织中不同主体的产权清晰度仍然是必要的和可行的。并且, 在一些情形中, 多元主体组织中的产权清晰度也可以像单一主体组织一样做到主体承担的权责利的高度一致。本文下面要讨论的我国公车制度改革从加强管理模式到市场化模式最后到货币化改革模式的转变的例子, 就是多元主体的政府组织中将公车的所有权和使用权落脚到个人, 并使其权责利高度一致的清晰产权的好例子。

  三、我国公车制度改革的三种模式及其产权清晰度

  大致说来, 开始于20世纪90年代以来的我国公车制度改革, 主要出现过三种不同的模式, 分别是加强公车管理模式、市场化 (或称半货币化) 改革模式以及货币化改革模式 (见表1) 。这三种公车改革模式实际上是沿着不断提高产权清晰程度的路径加以改进和提高的。

  表1 我国公车改革模式
表1 我国公车改革模式

  在公车改革之初, 全国范围内比较普遍的做法是加强公务人员用车制度的管理, 这就是公车改革的第一种模式———加强管理模式。这种模式的突出特点是加强对公车各个环节的管理和监督。其具体的做法是, 从公车的购置到公车的使用、保养和维修的每一个环节, 都加强了管理和监督, 并制定了相应的较为严格的规章和制度。加强管理模式改革的主要目标是控制公车私用和各种浪费现象, 节省政府开支。比如, 山东省烟台市就曾采取通过GPS定位监控全面控制公务人员用车, 或者设置公车标志防止公车私用。

  从产权的角度看, 这种改革模式与改革前的公车制度并无本质上的区别, 其基本特征是, 公务用车制度沿用的还是原来的国家 (或政府) 供给的公有产权制度。这种制度的典型特点是车辆的购买以政府的行政配置为主, 靠政府的其他部门的计划批准来控制。公车的购买费用、司机的工资、油费、过路费、保险费和保养费以及车辆维修费等各种费用都是由国家来支付的。在这种公车制度下, 一方面, 当个人被赋予权力使用公车时, 国家负担公车使用的所有成本和费用, 而使用者不需要承担任何费用;另一方面, 如果拥有公车使用权的人不使用公车, 他也得不到什么好处。这里明显出现了当产权 (公车) 归属于虚拟主体 (国家) 时, 公车使用者的权责利不一致的情况。尽管加强管理模式的改革方式, 强化了监管力度, 但由于监管者的监管所得与其监管成本相比很小, 监管不仅需要付出时间精力还可能会得罪上级, 而疏于监管却不会承担多大的责任, 并且监管者也有激励参与到合谋中一起享有公车使用的权利, 因而监管措施常常落实不到位, 监管效果微乎其微。正是上述公车运行中的不同主体 (公车使用人和监管者) 的权责利不一致情况, 使得任何人都会有动机去最大限度地使用公车, 表现为公车的私用和滥用。以实行上述改革模式的沿海某地级市为例, 该市“86家市本级的行政事业单位, 2006到2008年的车辆使用费用, 包括车辆购置费用和运行费用的总和, 总共为4415万元, 人均车辆使用费用达到了11456元。相较而言, 出租车运行的效率大概是公车的5倍, 而运行成本仅为公车的13.5% (陈潇兵, 2010) 。”[10]

  正由于加强管理型模式带来的改革效果不尽如人意, 一种新的公车改革模式———市场化 (或称半货币化) 模式开始出现。该模式的特点是, 将各个部门原有的公车取消并组建一个车辆管理机构, 对公车实行统一的集中管理和调度, 并做出有偿使用和超支自负的相应规定。如昆明市在2010年至2011年期间, 成立了机关车辆服务大队, 对公务人员发放公务车专用卡。根据规定, 公务人员用车统一交由第三方管理, 以年为限, 核算出费用总额, 实行包干, 或者对公务人员用车规定最高额度, 凭有效票据报销。

  显然, 这种改革模式对公车使用中的产权安排进行了一定的调整。由于规定了限额, 超过最高额度不再进行补贴, 公务人员不会再有激励去滥用公车。相比之前, 这种制度将多享受公车出行的权利与多承担公车出行费用的责任联系在一起, 能够较好地激励公务人员合理使用公车。然而, 这种半货币化的改革模式仍然存在产权不够清晰的地方。由于信息不对称问题, 下级可能会高报所需经费, 使得正常的公车费用开支小于规定限额, 出现“剩余限额”。如上面分析一样, “剩余限额”的拥有者使用这部分限额可以满足自己的效用, 但节约下这部分限额却没有任何好处。因此对于这部分限额, 人们的选择必然是不用白不用, 能用就多用。这就意味着“剩余限额”的权责利是不够一致的和产权不清晰的。正是这种产权的不清晰导致了一部分不必要的公车浪费依旧发生。如果存在大量的“剩余限额”, 公车私用和滥用的问题就仍然无法得到很好的解决。

  为解决这一问题, 改革中出现了一种改良后的“半货币化”补贴方式。这种补贴方式的补贴费用由单位统一进行管理, 并由单位划定个人消费的额度, 在额度内提供个人报销或者节余转存的权利, 甚至安排节余奖励的机制。这种补贴方式较市场化改革模式提升了效率, 因为节余的奖励使得那部分剩余限额有了节约的激励, 限额完全属于个人。上述“剩余限额”的产权的权责利不一致和产权不清晰问题得到一定程度的解决。

  但半货币化改革的模式还是不完善的, 因为隐形的补贴是定向的, 消费者不能很好地根据自己的效用最大化原则来选择消费的商品, 从而造成资源配置效率低下。正如昆明市纪委对昆明市公车市场化改革的调查显示, 近三分之一的人认为公车改革大大影响了公务出行, 其中近70%的人不是很满意车队的服务保障模式, 而75.61%的人认为使用服务车队车辆不是很方便 (杨正莲, 2014) 。[11]因此, 能够体现充分自主性特征的货币化改革模式受到青睐。

  2014年7月16日, 中央出台的《关于全面推进公务员用车制度的改革的指导意见》和《中央和国家机关用车制度改革方案》正式肯定了公车的货币化改革模式, 并规定在全国范围内实行。这种货币化改革模式取消了绝大部分公务人员用车, 改为定额向人员发放交通补贴。发放形式有两种, 一种是只发放部分现金, 其余由单位调剂使用;另一种是直接的现金补贴, 节余归己, 超支部分不补。

  货币化改革模式克服了市场化或半货币化改革模式的弊端, 把“报销”补贴方式转为“实际现金”补贴方式, 使得作为一种个人隐形收入的公车福利变为个人显性收入, 拿到补贴的公务人员可以不限用途随意使用。进一步地, 对于“现金+调剂”模式, 实质上个人只拥有那一部分补贴到手的现金, 调剂部分很大程度上是由单位决策层来安排, 个人很难享受到那一部分的收益, 故这种补贴是不完全的;“现金全补”模式所补贴的现金直接成了个人预算约束的一部分。多耗费一次公车使用就多承担一次使用费, 而且对于公车正常使用之后的节余量, 直接归为己用, 真正做到了权责利的高度一致。在这里, 公车制度的产权安排已经发生了根本性改变, 即从原来的公有产权制度变成为了公务人员对补贴货币的完全私有产权制度。

  综上所述, 公车使用的产权清晰的本质就是将公务人员使用公车的权利与所承担的责任建立密切的关联。很明显, 从加强管理模式到半货币化模式再到货币化模式, 其产权清晰度是不断提高的。

  四、货币化改革模式增进制度效率的关键

  如前所述, 一种改革模式的产权清晰度不仅要看其公车使用人的权责利一致程度, 还要看其是否能够在保证公车使用人因公服务用车需求的前提下使得公车制度费用降低, 即提高其制度效率。作为公车制度改革模式之一的货币化改革模式之所以会取代其他两种模式成为目前国内普遍采用的模式, 不仅在于其在使公车使用人承担的权责利一致程度上最高, 而且在于它确实在保证公车使用人因公服务用车需求的前提下降低了制度费用, 在一定程度上减轻了政府财政压力。正如王洪江 (2009) 指出的, 多数地方经过公车制度的货币化改革, 大大减少了财政开支。以杭州市为例, 其7个先行进行了公车货币化改革试点的区, 车改后公车费用开支下降了38%。[12]许超和杨晓芳 (2011) 也列举了一些地区公车货币化改革前后总费用的变化, 结果说明, 实行货币化改革模式的地区节约了政府行政成本。[13]例如, 佛山市5个区车改后当年财政节约5302.96万元, 节约率为27%。南京市车改单位2003年实际支出车辆总费用约6000万元, 车改后的2004年总费用仅为4242万元, 约降低了29%。齐齐哈尔市对其市级领导的公务用车也做了货币化补贴改革, 仅以其第一批参加改革的单位为例, 在车改后, 其财政支出交通补贴的费用仅为740万元, 比原公车制度下节省了2856万元。2018年, 甘肃全省节约公务用车运行费用2.8亿元, 全省总体节支率7%。其中, 一般公务用车压减了56.18%, 省直部门压减比例为71.03%, 省级部门节支率达到13.03% (王斌, 2018) 。[14]

  为什么货币化改革模式可以降低公车制度的费用, 提高其制度效率?对此, 可以用微观经济学中的消费者效用最大化理论进行解释。根据该理论, 消费者要在预算有限和商品的获得需要付出代价的约束下通过购买商品组合追求效用最大化。假设作为消费者的公务人员仅消费两种商品X1 (代表用车出行数量) 和X2 (代表其他商品数量) , 其效用函数是U=U X1, X2X。根据该函数可知, 给定任何一个效用水平, 我们都可以得到一条无差异曲线。如图1中, I1、I2、I3和I4分别代表四条效用水平不同的无差异曲线。假设在没有进行公务用车补贴时, 公务人员的货币量为M1, 其对用车出行数量 (X1) 和其他商品消费量 (X2) 的消费预算约束为A1B1, 作为公务人员的消费者要在预算线上选一种商品组合来实现效用最大化。此时公务人员选择的商品组合为E1点, 效用水平为I1。当进行公车补贴时, 若公车补贴的额度和用途均已给定 (即只能用于公车出行, 不能挪作他用) , 则可将其视为一种定额的补助, 公务人员的货币量增加为M2=M1+△M, △M表示得到的补贴额。预算线变为A2B2。对于公务人员来说, 消费选择的均衡组合从点E1变为点C, X1的消费增加到X″1, 效用水平提高到I2。但是, 当公车补贴可以自由支配时, 显然, 作为消费者的公务人员会努力追求自己的效用最大化, 在图中会选择E2点的商品组合X*1, X*2X X。因为, E2点的商品组合既是可以用M2的货币量买得到的, 又是所有商品组合中能够达到的效用水平的最大值, 即I4。

  图1 产权安排与效用最大化
图1 产权安排与效用最大化

  但是, 上述用消费者效用最大化理论来解释公车货币化改革模式为什么能够提高公车制度的效率时, 在理论的前提假设上存在一些缺陷, 如假设消费者都是具有完全理性的、制度和产权安排是给定的, 等等。显然, 这些假设前提是过于抽象和脱离实际的。因此, 本文接下来的主要任务是要对传统的消费者效用最大化理论的假设前提进行修正, 以将理性的不完全性和产权安排等纳入到消费者效用最大化理论中, 达到可以有效解释公车制度的货币化改革模式如何增进制度效率的目的。

  在传统的消费者效用最大化理论中, 通常假设消费者具有完全理性。而一个完全理性的消费者通常具有如下的特点, 即他可以“预测到所有将来可能会发生的事件, 并且可以合理地评价和选择最佳的行为, 而完成评价和选择的时间可以在一眨眼之间, 并且所有这些活动还不需要任何代价 (弗鲁博顿和芮切特, 2006) 。”[15]显然, 现实中的消费者不具备这样的理性, 他们只具有有限理性。因此, 消费者要达到效用最大化是很难的。他们通常只能在E2点的商品组合之外的其他商品组合点消费, 即做不到最优, 只能做到次优。当然, 消费者可以通过搜寻信息等方式使自己选择的商品组合越来越接近E2点的商品组合, 以实现更优。这就是有限理性的含义, 即主观上追求理性, 但只能有限做到。还有, 现实的消费者是在不同的产权安排下消费的。这里, 所谓产权安排, 是指与消费者用于消费的货币支出最终来源相关的制度安排。也就是说, 消费者在效用最大化理论中用于购买商品的货币到底是谁支付的。如果是自己支付的即是私有产权, 如果是由国家 (或集体) 支付的则是公有产权。

  产权安排会不会影响消费者的效用最大化呢?传统的消费者效用最大化理论并未给出答案。显然, 在传统的消费者效用最大化理论中暗含的产权安排是产权的私有。也就是说, 在这一理论中, 消费者用于商品购买所花的钱 (即货币) 是消费者本人或者其家庭的, 而不是国家 (或集体) 支付的 (袁庆明和袁天睿, 2015) 。[16]根据前面对产权清晰概念和判断标准的分析, 私有产权的所有者对其货币的产权 (权责利) 是较为清晰和一致的。即是说, 消费者乱用自己的货币, 受到损失的是他自己。而如果消费者理性而又合理地使用自己的货币, 得到利益的也只有他自己, 其他任何人很难分享到他的好处。这样, 理性的消费者一定会合理地使用自己的货币, 以追求自己有限理性下的效用最大化。

  但是, 如果消费者用于消费的货币不是自己的, 而是国家 (或集体) 支付的, 即公有产权, 那么消费者还会像对待自己的货币一样理性计算吗?恐怕是不一定的。因为, 如果消费者不用国家 (或集体) 的钱来消费, 消费者是得不到它的。而如果使用它来消费, 则可以给消费者带来效用。这就是说, 在公款使用者身上, 使用公款的“权”和得到的“利”是统一的, 但不使用公款的“权”却无法实现和“利”的获得的统一。这意味着, 这些有机会使用公款消费的人的一般心理和现实选择必然是“不用白不用”。前些年, 我国公款吃喝开支巨大, 即使是在中央高压反腐的态势下, 还是有一些政府官员变着法子公款吃喝, 就充分反映了部分政府公职人员在对待公款消费问题上的这种“不用白不用”心理。在中共中央政治局2012年12月4日出台《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》以前, 我国每年的公款吃喝费将近3000亿元。公款消费中这么巨大的浪费性消费, 为什么没有人心疼呢?这显然与公款消费的这种公有产权特征存在密切的联系。

  将公车使用中的公有产权改为货币化补贴的私有产权, 其消费效率和制度效率会提高吗?如果会的话, 它又是怎样提高的呢?对这一问题, 可用图2来加以说明。在公有产权下, 作为消费者的公务人员只能选择C点的商品组合XX1″, X2″X (加强管理模式和半货币化模式下, 公车费用由国家支付, 但也只能用于公车消费, 所以X1的数量被固定化了) , 效用水平只有I2的较低水平。在私有产权下, 可以达到D点的商品组合XX1′, X2′X (货币化改革模式下, 公务人员可以在X1和X2这两种商品中自由选择) , 效用水平为I3的更高水平。私有产权下的消费效率为什么不能达到效用最大化的E2点呢?如前所述, 这是由人们不可能做到完全理性、只具有有限理性的特征决定的。现实中的消费者都只具有有限理性, 这意味着消费者始终难以达到最优消费, 即消费者难以找到E2点的商品组合XX1*, X2*X来达到效用最大化, 他们通常只能做到次优消费。但相对于公有产权, 私有产权下的消费却可以实现更优, 即D点的消费组合优于C点的消费组合。

  可以用公车消费的两种不同制度来说明公有产权下的消费效率与私有产权下的消费效率的差异。在图2中, 现在仍然假设横坐标 (X1) 表示的是用车出行的数量。不过, 需要指出的是, 改革前是国家 (或集体) 付费的公有产权制度, 改革后则是得到国家货币化补贴的私有产权制度, 人们可以选择用私家车出行或者坐公交车出行。纵坐标 (X2) 表示的则是公务人员作为消费者消费的其他商品数量。在公车制度未进行改革前, 作为公车消费者的公务人员用于消费的货币 (M) 包括两部分, 其一是工资和奖金等显性收入, 另一部分则是由国家付费的公车消费, 相当于隐性收入。在公车制度没有改革以前, 有权使用公车的公务人员使用公车的各种费用都是由国家来支付的, 如果他不使用或少使用由国家付费的公车, 他也并不能得到任何好处或奖励。因此, 可以想象, 作为消费者的该公务人员一定会尽可能使用公车, 包括公用或私用, 尤其是私用, 甚至一直会用到边际效用非常低甚至为零的水平, 正如图2中C点的商品组合。

  图2 预算线移动与制度效率
图2 预算线移动与制度效率

  在实行公车货币化改革模式后, 作为消费者的公务人员每月都可以得到一笔货币收入, 这实际上相当于将原有公有产权制度下公车使用人的隐性收入变成了他的显性收入。为了便于分析, 这里先假设公车使用人得到的货币化补贴与原公车制度下的隐性收入相同, 这就意味着消费者的预算线仍然是A2B2线。当公务人员得到货币化的补贴以后, 他现在拥有了所补贴货币的完全私有产权, 他可以自由地决定其使用。如果该公务人员还像公车制度下一样不节制使用, 就需要他多付费。而如果他节制使用, 不用或少用就可以少付费, 由此节约的货币可以买到更多的其他商品。显而易见, 理性的消费者只会把钱花在必要的出行上, 不必要的出行都会被取消。这意味着, 该公务人员寻求更优效用的行为会使他选择离E2点更近的商品组合, 如图2中D点的商品组合。即他在货币化改革后用车出行的数量 (X1′) 会小于国家付费时的用公车出行的数量 (X1″') , 然后用节约的一部分货币去购买更多的X2商品, 如X2′XX2′>X2″X, 从而实现比公车制度改革前更优的消费效率I3。

  上面假设在实行公车货币化补贴改革后, 公务人员得到的按月给付的货币化补贴收入与他在加强管理等公有产权制度模式下使用公车的隐性收入相同, 这显然是不符合实际的。公车货币化改革的目的是要减少公车使用的费用, 提高制度效率。因此, 发放给公务人员的货币化补贴肯定是要低于公车使用人使用公车的隐性费用 (不仅包括车辆的运行和维修费用, 还包括固定的车辆购置费和保险费等) , 这就意味着该公务人员的预算线会向左下方移动。尽管如此, 这时作为公务人员的消费者仍然可以通过商品购买组合的自由选择来达到一个比C点更优的效用水平, 或者至少与C点相同的效用水平。如图2所示, 在图1的基础上, 预算约束线会向左下方移动, 当最后移动到与I2无差异曲线相切时, 在公有产权下由国家付费而选择的消费组合C与在私有产权下享受补贴而选择的消费组合E1达到了同样的效用水平, 但总的消费支出却大大下降了。

  五、总结与启示

  本文详细阐述了产权清晰的本质及其提升制度效率的作用机制, 并借助我国公务用车制度改革的案例以及传统微观经济学中的消费者效用最大化理论进行了较为深入的分析。研究发现:第一, 我国公车制度改革的三种渐进发展模式, 即加强管理模式、市场化 (或称半货币化) 改革模式和货币化改革模式, 其主要的不同在于产权制度的不同。加强管理模式仍然是国家提供公车的公有产权制度, 货币化改革模式则是一种典型的私有产权制度, 市场化 (或称半货币化) 改革模式则是介于公有和私有产权安排之间的一种既有公有产权性质又有私有产权性质的混合制度。我国公车制度改革从加强管理到市场化 (或称半货币化) 改革模式的出现再到最终选择货币化改革模式的渐进发展, 其实质是沿着不断提高公车使用人在使用中的权责利的一致程度这一方向进行演进的。第二, 作为公车制度改革最新模式的货币化改革模式之所以会取代其他两种模式成为目前国内普遍采用的模式, 不仅在于公务人员承担的权责利的一致程度上最高, 而且在于公车使用人的自主选择提高了消费效率并进而在保证公车使用人因公服务用车需求的前提下降低了公车制度的费用, 提高了制度的效率。

  当然, 制度变迁的过程绝非朝夕可成, 尽管我们从理论和经验上证明了公车改革的货币化改革模式相较于加强管理模式和市场化改革模式而言, 是一种制度效率更高的模式, 但这种模式在我国目前的公车制度改革中并没有完全取代其他模式, 在一些地区仍然存在着新旧制度并行的情况。在这些地区, 一些人既享受国家免费提供的公车便利又获得足额的货币化补贴、既可以凭票报销又可以领取补贴等事件屡见不鲜, 这些事件反映出制度变迁的路径依赖特征。制度的相互依赖特征要求一项制度安排能够产生正向反馈的条件之一是相关的其他正式、非正式制度能够与之相适应, 形成统一、互补的制度体系。因此, 公务用车制度改革要充分发挥效率尚需相关配套措施的完善。简要而言, 首当其冲的是要加强和完善法治建设, 保护产权, 构建以法治为核心的制度体系, 抵御既得利益集团对制度创新的阻碍。

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原文出处:袁庆明,尹玉婷.产权清晰与效率增进:以公车制度改革为例[J].江西财经大学学报,2018(04):24-32.

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