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国外公职人员离职就业限制制度综述

时间:2019-01-02 来源:未知 共6204字
作者:梦露 单位:中国人事科学研究院国际合作处 中国人民大学公共管理学院

  摘    要: 离职就业限制对确保公职人员时刻为公共利益服务、维持公民对政府的信任至关重要。本文通过对美国、英国、加拿大等国家公职人员离职后的就业限制进行了比较研究, 分析了其公职人员离职后就业的主要风险领域和法律规定, 如在有关私人机构任职、从事政治游说活动、“旋转门”制度、不正当使用内部信息、再次被政府雇佣等, 对建立我国公职人员利益冲突回避制度具有参考价值。

  关键词: 公职人员; 离职; 就业限制; 公共利益; 利益冲突;

国外公职人员离职就业限制制度综述

  Abstract: Ensuring that public officials are always serving the public interests and maintaining citizens' trust in the government are of paramount importance. Having compared the employment restrictions of civil servants after their resignation in countries such as the United States, the United Kingdom, and Canada, this paper analyses risk areas and related regulations for the employment of civil servants after their resignation, including employment in private sector, participation in political lobbying, the "revolving door" system, misuse of internal information, and re-employment in public sector. This paper sheds lights on establishing the conflict of interests prevention system of civil servants in China.

  Keyword: civil servants; resignation; employment restrictions; public interest; conflict of interests;

  公职人员离职后就业限制, 是指国家通过政策法规对公职人员离职后从业进行规制、监控, 严格规范公职人员离职后的再就业行为, 达到趋利避害的目的。公职人员离职后或实际离开政府职位前, 凭借离职前所掌握的信息或联系人, 为自己或他人谋取利益, 这就构成了利益冲突。这种利益冲突是指政府公职人员所代表的公共利益与其自身所具有的私人利益二者之间, 不当地追求私人身份的利益会影响他们履行公共责任, 而如果公职人员的私人利益不恰当地影响到他们履行公共职责, 就构成了现实中的利益冲突。从伦理上讲, 公共职务要求任职者必须百分之百地为国家利益或公共利益服务, 恪尽职守, 不得借公职之便为个人谋取利益。但在现实中, 公共利益和私利之间潜在的冲突司空见惯。

  很多国家政府认为, 要想确保政府的公信力, 必须保证政府官员始终不渝地为公共利益服务。当公职人员离职时, 需要建立起相应的机制, 确保公共利益不受损害, 及时预防、发现并控制利益冲突, 才能够有效保障公共利益, 减少公职人员离职对公共部门廉洁度的影响。因此, 为了避免离职后的公职人员在再就业时利用在职时的权威、关系和影响等谋取私利, 各国对离职公职人员在一定期限内的某些行为进行了限制。

  一、国外公职人员离职后从业的风险领域和限制类型

  一般而言, 离职公务人员就业利益冲突可在以下两种情形发生:一是利用其现有公共职务, 获取个人利益 (如因未来雇主的利益, 做出有偏见的决策) ;二是不正当地利用其以前的公共职务 (如误用官方敏感信息, 为前公务员或其新雇主谋取不正当利益) 。而公务员离职从业限制指的正是国家通过制定严格的禁止和限制条件, 防止离职公务员就业利益冲突的发生, 确保在职或离职公务员在规定范围内合理利用基金、资源、财产和权力。

  本文通过对美国、英国、加拿大等发达国家公职人员离职后的就业限制进行比较研究, 发现这些国家普遍认为公职人员离职后就业主要会有5个方面的风险领域, 这些国家对公职人员离职后的就业限制也主要集中在5个方面, 制定有关限制的原则主要包括12个方面。

  (一) 国外公职人员离职后从业的风险领域

  研究发现, 各国普遍认为, 确保公职人员时刻为公共利益服务, 维持公民对政府的信任至关重要。对于公职人员离职后从业问题, 必须鉴别、防范与管理可能产生的公权与私利之间的利益冲突, 控制与廉正和诚信相关的不正当行为的发生。综合来看, 各国一般认为围绕公职人员离职后从业问题, 主要有五个方面的风险领域需要重点关注和防范:

  1. 利用职务便利谋求离职后的就业机会

  当公职人员仍在为公共机构服务时, 就可能利用职务便利, 以获得未来在公共部门以外更好的就业前景。他们可能因为未来雇主的利益, 做出有偏见的决策, 也有可能通过合约、批准、津贴或松散地实施有关规定, 向外部机构提供优待。这种行为通常被称为公职人员履行职责上对特殊客户的“软化”。负责监管角色 (如银行和保险、环境保护、工作场所安全、治安) 的官员, 尤其容易以这种方式利用其职务便利。这也被称为“规制俘获”现象, 即负责寻求公共利益的规制官员最终成为被规制机构的利益代言人, 在一些案例中, 利用其公共职责为个人寻求未来就业机会, 谋取私利, 损害了公共利益。

  2. 离职后在政府机构进行游说活动

  当离职公务人员开始代表个人或其新雇主游说前雇主时, 就出现了离职公务人员就业的利益冲突问题。其前政府部门同事可能感到压力或不得不同意给他们特别优待。这些优待的形式包括享有特权接近决策者, 进行私人或秘密磋商, 不正当地获取信息, 甚至影响决策者做出有偏见的决策。许多国家对这一问题的关注度日益提高, 并认为游说与利益冲突, 尤其是与离职公务人员就业利益冲突联系紧密。一些游说者的行为甚至是腐败活动, 尤其涉及签约、审批和补贴方面的政府决策, 使公众关注不断增加, 促使决策者建立或强化特殊限制条件。

  3. 转换阵营损害公共利益

  另外一种受到普遍关注的情况是前公务人员“转换阵营”, 即他们代表自己或新雇主, 关注其曾经在公共部门所负责的争议问题, 就正在进行的程序或谈判, 与政府进行交涉。在政府运营的普通程序中, 公共机构与非政府机构关于诸如规定的遵守、索赔裁定以及合同、审批与补贴的授予等问题, 存在许多不同之处或矛盾。公务人员转换阵营后则有可能利用了解公共事务运作程序和相关重要信息等优势, 站在与公共机构相反的立场上做出损害公共利益的行为。

  4. 不正当地使用或利用内部信息

  即离职公务人员通过利用其离职前在政府获取的机密、敏感信息等优势, 为自己或新雇主提供便利。广义的术语“内部信息”通常指代的范围不仅仅是正式加密的信息, 也指公务人员凭借官方职务便利所获得的、一般民众所无法获取的信息, 如关于政策意向、国家安全等机密政府信息, 个人隐私数据, 以及商业秘密和商业敏感信息等。

  5. 再次或重新雇用前官员出现利益冲突问题

  很多时候公共组织机构重新聘用前公职人员, 处理之前曾负责的事务。由于公共部门与私人部门人员流动性增加, 以及前官员的特殊专业知识的积累, 这种情况有所增加。当然, 在一些情况下, 此类安排是合适而且有必要的。比如, 公职人员于正常退休年龄离职, 但由于对其专业知识的迫切需要, 且公共机关无法找到合适的替代者, 那么可以在合约基础上进行再次聘用, 甚至薪水可以更高。

  但是如果这种聘用缺乏透明度, 则有可能出现前雇员因为与以前同事的关系而被重新聘用的情况。如果是这样的话, 私人感情和利益与公共权力就发生了冲突, 而这种不公平也会损害公共利益, 导致公众对政府失去信任。因此, 有必要使聘用流程具有相对的竞争性与透明度, 具体说来, 防止可能或实际出现的利益冲突, 并且确保聘用程序的公平性。

  (二) 国外公职人员离职后就业限制的主要类型

  基于对上述问题的考虑, 外国政府对公职人员离职后就业一般有以下几方面的限制:

  1. 限制离职公职人员在私营部门继续从业;

  2. 限制公职人员离职后从事对政府部门的游说;

  3. 限制公职人员个人在公共部门和私人部门之间双向转换角色, 也被称为“旋转门”现象;

  4. 限制公职人员离职后使用内部信息;

  5. 限制离职公职人员重新在公共部门任职并继续从事其离职前的工作。

  二、国外公职人员离职就业限制制度的具体规定

  西方国家一般使用各种法律工具对公务员离职就业进行限制, 防止离职公务员就业利益冲突的发生, 确保在职和前公务员合理利用基金、资源、财产和权力, 在规定范围内, 用于官方用途。但是各国使用的法律工具以及对公务员离职后就业的具体规定并不相同。这里将对美国、加拿大、英国等国法律法规的具体规定进行比较详细的介绍。

  (一) 美国法律法规对公职人员离职就业限制的规范

  《美国法典》第18编 (第1部分第11章§207) 对行政部门和一些其他机构的所有官员和雇员做出了三类限制: (1) 在作为特定事务的代表上设置永久限制; (2) 在涉及官方责任的特定事务上设置2年限制期; (3) 对于协助或咨询设置了1年限制期。

  表1《美国法典》的具体规定
表1《美国法典》的具体规定

  资料来源:美国法典 (United States Code)

  《美国政府道德法》的第5编对联邦官员和雇员离职后重新就业做出了限制。该法主要禁止两类行为: (1) 在联邦薪金级别GS-17级以上的官员和雇员在离职后一年内, 不得以私人雇主的名义和其工作过的前政府部门签订合同。 (2) 前高级联邦政府官员在离职后一年内, 禁止游说其工作过的前政府部门。

  (二) 加拿大法律法规对公职人员离职就业限制的规范

  加拿大2006年《利益冲突法》则规定, 所有的前公职人员离开公职岗位之后: (1) 不得做出不正当地利用以前所在公职机构的行为。 (2) 在离开公职的1年内不得与其有直接和重要官方交易的实体订立服务合同、接受 (这个实体) 董事会的任命或接受 (这个实体提供的) 就业机会。 (3) 在离开公职的1年内无论是否收取报酬都不得成为与其有直接和重要官方交易的任何个人、任何部门、组织、董事会、委员会或法庭等实体的代表。

  加拿大政府还出台了《价值与道德守则》, 其中包括《政府官员利益冲突和离职再就业守则》, 该守则被界定为政策型法规, 比一般的行为守则更具有权威性, 离职公务人员再就业必须遵守这些规定。根据该守则, 加拿大行政职位公务人员离职后一年内不得: (1) 接受其亲自或通过其下属在任期终止前一年内有过重要官方往来的人员对其进行的董事会任命、雇佣, 或成为与之相关的实体。 (2) 成为其亲自或通过其下属在任期终止前一年内有过重要官方往来的任何部门或组织机构成员的代表。 (3) 就其任职的或具有实质关系的部门或组织机构的项目或政策, 利用不适宜公开的信息向客户提供建议。 (4) 限期可根据公务人员等级、特殊群体或特别风险领域进行调整:公职人员的限期通常为一年, 但部长的限期则为两年。 (5) 国家人事部门定义的任何国家机关, 以及任何特定的、独立的行政部门的官员离职两年内, 不得接受或就任该官员离任前五年内有密切关联的营利企业的职位。

  (三) 英国法律法规对公职人员离职就业限制的规范

  英国《王室官员接受外部任命条例》规定:离开公职两年内, 在以下几种情况下, 公务员在接受任何全职、兼职或有偿工作前, 需要得到政府许可:a.在英国;或b.海外的公有或私有企业任职, 或在外国政府及其机构任职。另外, 该条例还规定, 由外部人员提供的工作机会 (或可能的工作机会) , 需要按照规定申请批准, 部门和机构必须要求员工按以下要求进行报告。部门主管需告知主管部门的部长;其他高级公务员 (或同等级) 需告知部门主管或相关的副主管;其他员工则需告知上报流程中的高层公务员。

  该条例还对具体必须申请许可的几种情况做出了规定: (1) 薪酬在第四级及以上, 或在高级岗位评估 (JESP) 分数最低要求为13分的岗位任职;或是同等级的专家或特殊顾问。 (2) 任公职的最后两年与其预期雇主有公务联系。 (3) 任公职期间, 与其预期雇主有持续的、重复的公务联系。 (4) 在其公职职权范围内, 接触过其预期雇主的竞争对手相关的敏感商业信息。 (5) 任公职的最后两年的职权涉及对其预期雇主有利的建议和决策, 此时预期雇主提供的职位可被视作一种奖励, 或曾参与对预期雇主有利的政策开发。 (6) 原公务员预期职位的性质为咨询 (为公司服务或独立自雇的咨询师) , 并且在任公职的最后两年与外部组织机构产生过商业联系。

  《英国公务员企业任命规定》还对公务员离职后在企业就职做出了限制, 规定公职人员离职两年内就职于企业时必须接受相关审查。 (1) 对于1级、1A及同等级别的公职人员, 离职后三个月不得从业。并且在这三个月的等待期中, 还将要接受由对于公共部门及民间之间关系有经验的人组成的企业就职咨询委员会的建议, 并经内阁总理大臣核查。 (2) 有关3级及同等级别的公职人员向企业提出就职申请事宜时, 应由国内公务首长负责审查;其他申请则在单独或与内阁府 (公务厅) 协议后, 由省负责审查。 (3) 国内公共企业、民间企业、海外的外国政府, 服务于该机关的所有国家公职人员 (含被派遣的国家公职人员、从民间部门派遣到公务内的人员、派遣终了后尚未经过两年的人员) 如将在离职后两年内就任其他职务, 则必须事先取得政府承认。

  (四) 其他国家法律法规对公职人员离职就业限制的规范

  法国《刑法典》规定所有的公职人员都要遵守公职人员离职后的限制。在2007年, 该法典规定根据其他国家的做法, 公职人员离职限制期缩短至离职后3年 (之前为5年) 。离职后三年内, 前高级公职人员不允许在其离职前三年间曾管理、监督或曾代表公共机构与其协商、签署协议的企业任职。

  挪威在《公务人员离职就业指导方针》中规定: (1) 若雇员在其作为公务人员或政治人物的职责范围内与某一组织有过或者可能有所往来, 则该雇员在离职后最多六个月内不得受雇于或服务于该组织。该禁令也适用雇员先前担任的公职由于其他原因为公共服务部门以外的组织带来或可能带来特殊优势的情况。 (2) 雇员在离职后最多一年以内不得涉足其在公务人员或政治人物的职责范围内参与过的案件或领域。

  芬兰在《离职公务人员就业指导方针》中建议政府当局: (1) 在与掌握特别敏感信息的公务人员签署雇用合同时权衡利弊, 以决定是否需要在合同中纳入特别条款。如果公务人员掌握着与商业利益或政府利益相关的特殊信息、知识或专业知识, 而这些信息或知识并不能向企业公开, 这种情况下, 政府当局应拟定一份关于其雇佣条件的合同, 规定其在收到通知后的一段特定时期内不得使用这些信息或知识 (即信息不可用期限) 。该合同应于招聘流程中拟定, 或按约定与公务人员共同拟定。 (2) 上述信息不可用期限最长为一年, 在此期间离职公务人员不得为新雇主工作。这一约定期限内, 离职公务人员将获得与其在职薪资同等的工资。

  爱尔兰在《公职人员标准和行为准则》中规定, 任何公职人员想要从事以下或与下列相关的业务: (1) 任何与他/她所做公共事务相关的外部业务; (2) 任何通过雇用他/她可能对竞争对手产生不公平优势的外部业务, 必须告知有关当局该想法或打算; (3) 除此之外, 公职人员担任《道德法案》指定的特定职务的, 在辞去职务或退休后12个月之内, 不得接受公职人员系统外雇主的聘用, 或者不得参与特定的咨询项目。

  日本《国家公共服务法》规定:国家人事部门定义的任何国家机关, 以及任何特定的、独立的行政部门的官员离职两年内, 不得接受或就任该官员离任前五年内有密切关联的营利企业的职位。

  综上所述, 借鉴发达国家在公职人员离职就业限制方面的经验与做法, 应结合现阶段我国的基本国情, 坚持法治导向, 加快推进公职人员离职就业限制制度体系建设, 运用法治手段规范、防止公权与私利之间的利益冲突。同时, 也要加强公共行政伦理和道德建设, 特别是要强化道德规范对公职人员的刚性约束与外在监督。

  参考文献:

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原文出处:熊缨,刘鹏.国外公职人员离职后就业限制比较研究[J].中国人事科学,2018(07):4-9.

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