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现行公务员工资制度存在的主要问题及原因分析

时间:2016-11-21 来源:未知 共6725字
作者:傻傻地鱼 单位:
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题目:公务员工资制度问题探究
第一章:我国公务员工资制度改革研究引言
第二章:公务员工资制度的相关概念、基本内容及特点
第三章:现行公务员工资制度存在的主要问题及原因分析
第四章:深化公务员工资制度改革的思路与对策
参考文献:公务员工资体制改进研究参考文献

  三、现行公务员工资制度存在的主要问题及原因分析

  (一)公务员工资的保障激励作用效果减退。

  1. 公务员工资收入水平整体偏低。

  目前,距离 2006 年公务员工资改革已经过去了近 10 年,社会物价水平不断提高,而公务员工资水平一直徘徊不前。近年来, "公务员热"的现象十分明显,公务员报考人数连年攀升。在 2013 年中央国家公务员考试中,录取率最高的职位达到 8709:1.这虽然体现了公务员岗位巨大的社会吸引力,但从另一个侧面反映了职业稳定、待遇优厚是当今求职者的基本价值取向。同时,我们不应忽视的是,当前公务员队伍已经出现了严重的人才流失问题,特别是财会、法官这种专业性较强的公务员岗位人才流失率逐年升高。这一问题的根本原因就是公务员薪酬整体水平偏低。国家人社部的调研显示,目前公务员队伍中的硕士、博士研究生流失比例逐年加大,其中 35 岁以下青年公务员的流失情况日趋严重。国家统计局《2008-2012 年我国各行业平均工资水平》报表显示,公共部门工资水平排序在公布的 19 个行业中的第 11 名左右,且 2012 年公共部门平均工资已经开始低于城镇就业岗位社会平均工资。(见表 1)当前,我国改革发展的任务繁重,由于公务员肩负着行使行政权力、管理国家事务、履行社会管理、提供公共服务的职能,工作综合复杂,需要具有较高的政治素质和较强的工作能力。公务员提供的公共服务产品质量,直接关系到群众切身利益,关系到社会民生和社会的稳定。政府对招录的公务员在知识水平、学历背景、工作经验、实践经验和综合素质上都有较高要求。根据责、权、利相对等的原则,公务员的薪酬水平应该反映公职人员的劳动价值。但数据可以直观看到,在当前的人力资源市场上,我国公务员的薪酬水平已经不具竞争力,很难吸引和留住优秀人才。不容忽视的是,公务员薪酬整体水平偏低,极易产生腐败和权力寻租现象。、以郑州市为例,从表 2 可以看出,在郑州市国民经济和地方财政收入持续增长的条件下,机关事业单位工资水平实现了一定的增长,2012 年比 2008 年平均货币工资增长 41%,但低于物价和 GDP、财政收入的涨幅。五年来,郑州市公务员年平均工资增长 9.4%,事业人员年平均工资增长 7%,扣除物价因素(五年来郑州市物价指数平均年增长 3.3%),郑州市机关事业人员年平均工资实际增长 5%,远低于郑州市 GDP 和地方财政收入增长水平。总体上,工资总量与平均工资绝对量提高了,但是用于支付公务员的工资总量,占地方财政收入及国民生产总值的比例还是明显偏低,且连年下降。2012 年全市机关事业单位(含县市区、乡镇)工资支出 86.8 亿元,占地方财政收入的 14.3%(国际上标准是30-50%),只占全市 GDP 总额的 1.56%(国际平均标准是 3-6%),市直机关事业单位工资总量只占本级财政收入的 10%,出现了逐年下滑的趋势。2008 年到 2012年全市工资总量增长率远低于 GDP 和地方财政收入增长率。2012 年工资总量只占本级财政收入的 10%,与经济总量和地方财政收入增长明显不协调。

  2. 工资收入差距不合理问题尚未解决。

  目前公务员公务员工资收入的不合理差距,主要表现在地区差异和部门差异。地区差距主要是不同省份之间、或者同一省份不同地区之间,公务员工资水平存在较大差距;其中东西部地区、沿海与内陆地区公务员的工资收入差距较大。

  部门差距主要是不同部门之间(同一地区)公务员的工资收入存在较大差距。

  上图显示,上海市公务员年均工资达到了工资水平最低的河北省的 2.77 倍,地区间差异显然过大。

  同样以郑州市为例,近年来,郑州市公务员工资水平在全国 35 个大中城市平均排名一直在下游水平。2012 年郑州市公务员年平均工资 48734 元,居河南省省首位。但同期上海、北京、广州、宁波等大城市及沿海开放城市的机关事业单位职工年工资额已高出郑州市 2-4 倍,周边的济南、南昌、长沙、合肥、西安、昆明、贵阳等城市,在经济实力明显低于郑州市的情况下,公务员总体工资水平也比郑州市高出许多。

  郑州市经济总量持续增长,地方财政收入接近成都、武汉,明显高于长沙、合肥、济南、昆明、西安、南昌,但公务员收入却明显低于其它省会城市,公务员收入水平明显与财政收入增长不相协调。因此,公务员工资收入并不必然地反映经济总量的增长水平与经济实力,公务员工资收入的地区性差异依然较大。

  从每年公务员报考现象可以看出,部门之间冷热不均,甚至一些艰苦偏远地区、县以下的基层岗位和一些公检法岗位无人问津。由于党政机关在掌握社会资源和行使公共权力上的差异,使各部门之间产生了隐性的区分,并由此产生收入分配上的差异。

  我国幅员辽阔,各地区经济社会发展很不平衡,各地区的经济总量、人均可支配收入以及物价水平差距很大。因此经济发展不平衡的直接反映就是收入水平的不平衡。这种差异决定了公务员工资水平必然存在较大差距。但另一方面,我们也应该清醒的认识到,公务员收入分配秩序混乱、差距过大突出问题,违反了薪酬管理的公平性,挫伤了公务员队伍的工作积极性,使整个收入分配领域出现混乱和无序状态,而且造成了不同地区、不同部门之间的攀比,甚至出现体制性腐败,这必须引起我们的足够重视。

  3. 公务员工资制度的激励作用不明显。

  一、工资的"平均主义"色彩较强。目前,非领导职务向领导的职务转换、非领导职务的晋升、工资晋级晋档的时间较长,职务、级别之间的实际工资差额不大,对高学历、有能力的公务员来说薪酬水平偏低,平均主义色彩较强。

  二、"奖金"作为年度考核的激励作用难以体现。由于"奖励工资"只包含基本工资,总额很少,因此激励性不强;同时,目前"绩效考核"、"目标管理"的科学性、操作性都不强,而且在公务员考核中普遍存在的"平衡主义",往往使年终考核流于形式,虽说公务员年度考核结果与年终奖励性工资发放挂钩,但奖励性工资实际上已经成了"固定工资",失去了激励作用。

  第三,基层公务员工资偏低的问题仍然比较突出。现行的工资制度改革,通过加大级别激励作用等措施,体现向基层倾斜。但基层工作人员工资相对偏低的问题仍然比较突出,大部分地区越到基层,工资水平越低,没有充分发挥工资政策的导向作用。

  第四,公务员工资改革时间间隔过长。由于在当前物价水平变化剧烈的情况下,工资制度改革连续多年严重迟滞于经济发展,不能及时反映社会物价水平的变化,在某种程度上,不仅没有起到激励的作用,反而直接影响公务员队伍的士气、工作效率和服务质量。

  (二)公务员工资制度改革存在认知偏差。

  1. 公务员工资标准的隐秘化。

  长期以来,各级政府始终对公务员工资收入的标准讳莫如深,一些社会流传的公务员工资标准也是通过非官方渠道取得的,或是未经官方证实。这直接导致外界造成对公务员工资收入标准的神秘化印象,因而任意联想、任意解读、任意发挥,导致舆论对公务员的不满情绪急剧增长,并直接导致社会各界对公务员工资制度改革的抵制。因此,政府应当公开公务员收入标准,正确解读有关政策措施,合理引导舆论,缓解和消除社会公众的质疑和不满情绪。

  2. 公务员工资水平比较机制的缺乏。

  判断公务员工资收入水平的高低,必须要有一个标准的、科学的、可比较的参照标准。目前,我国公务员缺乏与社会同类、同层级劳动者的薪酬水平的比较评判机制,公务员的工资水平社会和公众无法客观评判。一是比较对象模糊。公务员的工资收入水平应该和哪类人员、哪类层级的人员进行比较,不同级别的公务员又如何与相应层级的人员相比较,目前都缺乏客观、科学的标准。

  二是工资调查困难。目前,我国公务员、事业单位、国企、私企的成分复杂,同一类别的单位情况又千差万别,要客观、准确的对社会同类、同层级人员进行工资调查比较困难,且国企特别是垄断国企的工资收入标准更是无从查询,企业也不愿提供相关资料,这就给工资调查和建立相应的工资收入比较机制带来了不利影响。三是比较机制的建立困难。不同的工资制度类型及设计方式,体现了不同级别、类型的人员工作的方式不同、性质不同、承担的责任也不相同。我国公务员实行的是职级工资,公务员的工资等级实际上是以职务为基础来划分的,因此公务员只有晋升职务才能实际提高工资待遇。因此,这种工资制度仍是以"官本位"为依据的。但如果简单的同社会同类、同层级人员的比较,而忽略行政管理的复杂性和不同行业的专业性特点,只简单依据职务职级、资历深浅、学历高低进行比较,显然也是不科学的。这客观上要求,必须综合考虑公务员和社会同类、同层级人员的科学、准确的比较机制,才能调动各个阶层、各个群体和各类人员的积极性。

  3. 公务员社会角色定位与实际社会存在的偏差。

  一方面,长期以来,我国在舆论宣传上和政治教育上,始终把公务员(干部)的社会角色定位为"公仆".基于这种社会角色定位,社会普遍认为,公务员的"公仆"的社会角色要求其工资收入是低水平,而专业素养、奉献精神,以及提供的社会公共服务是高水平的。其实,这种社会角色定位很大程度上是为政治宣传服务的,也是有偏差的,它忽视了公务员作为"经济人"的社会角色。这样的单纯道德意义上的社会角色定位,导致社会无法正视公务员的正当工资保障需求。另一方面,我国长期的封建文化中素有"学而优则仕"的旧思想观念,"学优"成为做官的资格要求,做官成为人生的第一追求。在我国推行公务员制度的过程中,实际上也一直奉行的是"高门槛"的准入制度,对公务员的学历、专业、知识水平有较高的要求。在此过程中形成了大量的高学历、高智商、高水平的考生"千军万马过独木桥"的场面。从公务员队伍的实际来看,他们具有较高的学历和知识水平,掌握着较为优越的社会资源,有着较高的社会地位,因此在实际社会生活中,公务员实际扮演的是"社会精英"的角色,而且这一角色又不断地强化公务员的自我认知。其实,在经济社会飞速发展的今天,公务员既不应该扮演低贱的仆人的角色,也不应该扮演社会精英的角色,而应该成为掌握专业知识和公共管理技能,从事社会公共管理与服务的"公务人",是社会机器正常运转的"维护者",该群体应当是职业的、稳定的、理性的,应当获得得足以维持体面生活的工资收入。

  (三)公务员工资制度改革存在体制机制障碍。

  1. 公务员工资制度法制建设尚未健全。

  加强公务员工资制度的法制建设,是深化公务员工资制度改革的基本前提。

  目前我国的公务员工资制度,只是在《公务员法》在第十二章中对公务员工资、福利和保险做了原则性的规定,但对公务员工资制度改革的时间、程序、标准和要求并没有明确规定,因此我国专门针对于公务员工资制度的法律保障体系还处于法律空白地带。目前许多西方国家,都已经建立了比较成熟和完备的法律法规作为指导和约束公务员工资的依据。因此,推进公务员工资制度改革,必须加快研究制定公务员工资制度的有关法规,将公务员工资调整程序、比较依据、调整标准等内容以法的形式确定下来,逐步实现公务员工资制度的科学化、规范化和法制化。

  2. 公务员工资制度改革的程序失范。

  回顾我国以往的几次公务员工资改革,改革的程序往往是以不公开的内部调整的方式进行。在工资收入制度改革的过程中,由于法制的缺位、人大的缺位、社会征求民意过程的缺失,导致社会各界对公务员工资制度改革抱有诸多诟病。公务员工资改革涉及公共财政,涉及纳税人的利益,而且在国家分配制度改革中具有首要的示范带动作用,而且对于人事制度改革和国家人力资源和社会保障事业发展,都具有重要的引领作用。因此,公务员工资改革必须慎之又慎,要依法科学制定改革的程序和步骤,充分听取社会各阶层的意见,充分考虑纳税人的利益以及社会的总体利益,依照有关法律法规,按步骤、按程序推进改革。

  3. 公务员工资水平的确定和增长机制尚未建立。

  根据现行的公务员工资制度,公务员工资标准由政府部门人事部门统一制定,"自己给自己涨工资"极易引发来自公务员内部或社会的争议。因为一刀切的工资标准,"一锤子买卖"式的工资改革,无法有效解决当前公务员工收入分配领域的诸多问题。而且这种改革基本不具备时效性,往往是改革尚未进行完成,新的问题又接踵而至,严重影响改革的效果。究其原因,就是公务员工资水平决定机制尚未建立。因此政府自身难以为公务员确定一个合理的工资水平,而且政府自身确定的工资标准显然失去公信力和公平性。

  目前,公务员工资制度的实际运行过程孤立于市场分配体系之外,形成了一个独立的封闭系统,这样就产生了两个问题,一方面,在公务员内部,公务员的工资水平不能建立起科学合理的差别,另一方面,在社会范围内,公务员工资收入又不能与社会其他劳动者的收入实现均衡。这种封闭的公务员薪酬制度,直接将公务员置于"孤岛",并制造了了一种"围城效应":一方面,公务员自己认为自身工资水平偏低,社会上与自己同类别、同层次劳动者普遍比收高于自己;另一方面,社会其他劳动者却认为公务员群体比自己社会地位高、福利待遇优厚,同时由于部分公务员存在的贪腐行为,衍生出社会阶层对立、社会情绪对立等一系列社会问题。目前,这种社会矛盾和阶层对立情绪已经到了必须引起我们高度重视的时候。

  (四)公务员工资制度改革存在行政正义困境。

  实现行政正义,即实现政府对社会公共事务进行管理的一种合理状态,首先要求行政权力的结构和运行符合行政正义的要求。行政正义不仅是对行政制度公正性的评价,而且是将行政行为和行政理念作为评价公共行政的要素,并体现在行政权力的运用上。当前,公务员工资制度改革,正面临着行政正义的困境。

  1. 公务员工资改革要求与消极腐败现象的矛盾。

  毋庸置疑,我国的公务员队伍中存在着消极腐败和效率不高的问题,但这一问题应当客观的实事求是的看待。应该看到,"贪官"不等于"公务员",掌握行政资源的领导干部也不能等同于一般公务员,腐败的官员更不等同于公务员的全部。公务员队伍的主体还是长期在基层默默工作,不掌握行政权力,晋升通道狭窄且工资水平低下的普通的县处级以下公务员。仅仅看到"贪官"现象,就就此推断整个公务员群体都存在灰色收入甚至黑色收入,不需要提高工资水平,就一概否定公务员队伍对于社会公共管理、提供公共服务的所做的积极贡献,显然是以偏概全。况且,如果基于这种原因,认为公务员有"灰色收入"就不需要提高工资水平的结论,显然等同于默许了"灰色收入"和不法行为。同时,公务员队伍中存在的消极腐败现象和效率不高的问题,这恰恰可以通过合理确定公务员工资水平,加强公务员绩效考核,完善公务员奖惩机制,不断提高公务员队伍的廉洁程度和服务水平。

  2. 公务员工资制度改革的时机选择困难。

  当前,社会舆论高度关注公务员工资改革问题,其中一个大背景就是社会广泛认为,十八大后党中央出台了包括八项规定在内的一系列推进党风廉政建设的制度规定,公务员隐形福利锐减,扣除这些福利直接影响了公务员的利益,因此公务员群体集体"撒娇""叫屈".其实在公务员群体内部,要求提供工资水平特别是提供基层公务员工资福利水平的声音近年来一直存在。自 2006 年工资改革以来,近 10 年来公务员工资水平只是自然"晋级晋档",远远低于社会物价水平的增长。但如果此时提出公务员工资制度改革,容易被外界解读为:

  之前公务员实际工资水平并不低,甚至是高薪,否则,为什么在近几年物价涨幅如此大的情况下公务员不要求涨工资呢?或者被外界解读为:之前公务员工资水平可能较低,但普遍存在"灰色收入"甚至"黑色收入",如若不然,为什么中央一提八项规定,加大反腐力度,公务员就要涨工资呢?因此,笔者认为,公务员工资制度改革,已经错过了前几年国家经济发展较快,财政收入较快增长,社会矛盾并不突出,社会舆论并不对立的"最佳改革窗口期",至少,在目前经济发展进入下行通道,财政收入增长压力较大,社会矛盾较为突出的情况下,公务员群体提出进行工资制度改革,提高工资水平,显得很"不合时宜".

  3. 公务员工资制度改革的主导者角色模糊。

  历次公务员工资制度改革,都是以政府自己为主体和主导的,自上而下的行政命令式改革。在以计划经济或市场经济不发达的历史阶段,这种改革有其科学性。在利益高度分化、法制观念深入人心、媒体高度发达的今天,如果继续按照政府"自说自话"、"自身受益"模式,推进公务员工资制度改革,极易被社会解读为"自己给自己涨工资",必然会引起广泛的社会争议,这显然是不现实的。

  因此新一轮的公务员工资制度改革,必须明确改革主导者的角色,必须保证程序正义,保证程序公平、过程公平和结果公平。越是在政府主导改革的过程中,越是涉及政府自身利益的改革过程中,越要强调依法改革,越要广泛征求社会各方面的意见,兼顾社会各层面的利益,做好顶层设计,加强制度建设,做到统筹兼顾、稳妥推进。在改革过程中,要使各利益相关方能够平等地参与到改革之中,这是改革可持续性的关键。只有这样,才能保证公务员工资制度改革不走样、不变形,不会沦为个别部门和利益群体谋取私利的招牌,才能确保公务员工资制度改革朝着有利于大多数人的利益的方向发展,确保改革的公平性。

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