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当前基层公务员激励困境的原因分析

时间:2016-05-24 来源:未知 共9104字
作者:学术堂 单位:

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【题目】行政组织伦理视角下基层公务员激励体制探究 
【第一章】我国地方公务员激励机制探析绪论 
【第二章】行政组织伦理基本概念界定  
【第三章】我国基层公务员的激励现状 
【第四章】我国基层公务员激励问题的新分析框架 
【第五章】当前基层公务员激励困境的原因分析 
【第六章】当前我国基层公务员激励问题的解决之道 
【结语/参考文献】基于行政组织伦理的基层公务员激励研究结语与参考文献


  第五章 行政组织伦理视角:当前我国基层公务员激励困境的原因分析

  张康之在《公共管理伦理学》一书中讲到:在统治型社会治理中,起主导作用的是权力关系;在管理型社会治理中,起主导作用的是权力与法律的二元结构管理;在服务型社会治理中,伦理关系与权力关系、法律关系一样,是一种重要的治理关系,影响着社会治理的一系列制度安排。

  ①根据前文分析,对于基层公务员激励问题,我们在传统分析框架关注激励机制的基础上从组织层面提出了一个全新的分析框架,即行政组织伦理视角,借此协调组织、个人与社会这三者之间的伦理关系。因此,行政组织所涉及的关系面不仅复杂多样,同时又具有一定的关联和穿插。而这些关系体和关系面一定不总是与行政组织发生着积极的互动和影响。在行政组织运作的过程中也必然会产生众多的矛盾和冲突。当然,这也成为行政管理活动复杂多样性的要求。行政组织是以承担民主责任、维护公共利益作为基本出发点和立足点。但是,处于行政组织内部的组织成员以及与行政组织相互作用和影响的其他组织群体并不一定都是以社会公众的共同利益作为第一出发点的。因而,在此基础上所形成的行政组织伦理关系就会面临诸多的冲突和挑战。我们知道管理往往是一个充满矛盾和冲突的事件,因而行政组织与组织内成员的冲突、与各级行政组织的冲突、以及与社会公众群体和组织的冲突等,均是行政组织管理过程中必然会出现的问题,这些冲突也是行政组织伦理研究的主要方向和目的。

  ②由此可见,我国基层公务员激励问题产生的原因其实质归根结底还是源自于基层行政组织在组织层面存在组织伦理冲突,如图 5-1 所示,主要包括三个方面:行政组织内部的伦理冲突、行政组织之间的伦理冲突、行政组织与外部社会的伦理冲突,具体反映在基层公务员激励问题上即组织认同的伦理失范、组织承诺的伦理失范以及组织反馈的伦理失范。以下就这三个方面做详细分析。

  第一节 行政组织内部的伦理冲突:组织认同的伦理失范

  行政组织内部的伦理冲突主要包括行政组织与行政人员之间的伦理冲突、行政人员与行政人员之间的伦理冲突这两个重要方面。在我国,行政组织和行政人员不仅是行政管理活动的承担者,也是民主责任的承担者,是公共管理的主体与核心。行政人员依靠行政组织来开展行政管理活动,行政组织将自身的原则性规范通过组织认同传达给行政人员,运用到行政管理活动当中。组织认同所带来的契合性是实现民主责任的关键所在。当然,行政组织与行政人员之间也会由于自身的伦理价值和意识形态产生诸多分歧与矛盾。而弥合两者冲突的关键就在于组织认同。组织的凝聚力来源于行政人员对于组织的认可和支持,这是组织认同感较高的表现。然而,当行政组织伦理与行政人员个体伦理相排斥,组织认同感较低时,就会出现行政人员与行政组织之间在伦理价值上发生矛盾和冲突,其结果往往是二者之一被压迫处于劣势,从而采取被动行为,从而违反自身的伦理规范要求,这些都是行政组织的伦理困境重要表现。

  ①另一方面,行政人员与行政人员之间的伦理冲突主要体现在行政领导与下级行政人员之间的伦理冲突,即二者之间组织认同感的差异。在我国基层政府中,管理层级往往会运作自身的职位权力而向下级行政人员进行伦理施压,以保证下属与自己伦理价值要求的一致性。我们知道,行政组织的核心目标是维护公共利益、实现民主责任,而不是以上级行政人员的伦理价值需求作为第一导向。

  ①而行政组织内部错误的组织认同就往往会对伦理根本的民主责任产生负面影响。并且,在缺少有效监督的情况下,行政领导在其理性经济人的利益驱使下,总是倾向于采取投机取巧、谋取私利的行为活动。此时,不同的行政组织的认同理念又往往会对行政人员的行为结果造成迥然不同的引导作用。是在组织认同的伦理冲突的选择服从领导,还是忠于社会公众?

  不管行政人员在这两者之间如何选择都会产生伦理冲突与困境。②而冲突的起源则是来自于组织认同的伦理失范。此外,行政组织内部伦理冲突还包括其他方面的冲突问题,但从影响看,组织和个人﹑上级和下级是最基本的两类冲突。

  ③行政组织是一个复杂的职能集合体。在其内部,不同的职能部门拥有不同的行政人员,承担不同的行政职能和任务。同时,由于行政组织中各行政人员在世界观、人生观和价值观方面的差异,行政组织内部的行政人员在伦理价值观、意识形态等方面会产生截然不同的理念追求,进而采取不同的行政行为。这就为行政组织认同差异的伦理失范埋下伏笔。有鉴于此,行政组织﹑行政人员之间的关系常常变得貌合神离,致使行政组织的运转就像被拧在一起的机器部件,只有机械的连接,缺乏有机的合作。可见,行政组织内部的伦理冲突是行政组织伦理冲突的一个重要方面。而组织认同主要是指组织成员对组织内部的价值观、目标、契约和责任的一种归属感和依赖感,主要表现在价值认同、组织承诺、文化接纳以及团队融合等四个方面。一旦组织成员感到组织内部以及组织成员之间的团队文化、观念、价值观等与自身相异甚至发生伦理冲突,他们便会自觉或不自觉地在组织行为过程中降低自身的组织归属感和凝聚力,组织认同感自然会随之降低,最终影响组织的行为效果。由此分析,引起当前我国基层公务员激励问题的一个重要原因,就是在激励的过程中基层公务员与行政组织及其内部成员在价值认同、组织承诺、文化接纳以及团队融合等方面存在伦理冲突,即基层政府组织认同的伦理失范,具体表现为个人激励理念与组织激励原则的伦理失范。

  那么,我们首先来分析个人激励理念的伦理失范。作为一种价值指导,激励理念不仅体现了行政人员个人的思维观念,同时也会对整个行政组织的价值导向产生影响,不仅对激励机制的构建起着指导性作用,同时还对激励过程、激励手段和激励方式都有着重要的影响。而我国由于受到两千多年封建主义的影响,行政组织内部“官本位”、“封建特权”、“官僚主义”、“论资排辈”等意识根深蒂固,加之计划经济的惯性遗存,使得我国基层公务员的激励理念陈旧落后,缺乏现代人力资源管理与开发的先进理念。其中最为突出的就是基层公务员的“官本位”思想根深蒂固,而“民本位”思想严重滞后。这是与我国几千年的封建社会所形成的封建官僚思想密不可分的。当然,对于这些错误激励理念指导下的基层公务员,如何转变他们的思想观念也成为解决我国基层公务员激励问题的一个重要内容。在行政组织伦理建设中,我们一再强调的是将民主责任放在首位。“民本位”指把人民看成是国家的根本,旨在让公民真正拥有一系列政治、经济等切实权力。①在这种激励理念的引导下,基层公务员需要在基层行政工作中努力提高服务态度和行政效率,以此作为实现自我激励的动力和源泉。这是我们一直强调解决基层公务员激励问题的根本目的所在,也是提高基层行政工作的基础性环节。

  因而,对于基层公务员激励问题,不管采取什么样的激励方式,最终的目的是要充分调动基层公务员的工作积极性来更好的为公共服务,最终实现以民为本的基本伦理责任要求。而“官本位”的激励理念则造成了基层公务员官僚主义的工作作风以及“唯官、唯大、唯上”的价值观念,使得基层公务员为了加薪、晋升一味的“唯领导是从”.在工作上则互相推诿、唯唯诺诺、没有主见、因循守旧,工作效率低下,极大的影响了基层政府的服务质量和服务水平。可见,在基层公务员激励问题中,根深蒂固的“官本位”激励理念严重阻碍了基层公务员对整个基层政府的组织认同感。而“官本位”与“民本位”的矛盾冲突又成为基层政府组织及其行政人员陷入伦理冲突困境的重要原因。

  在组织激励原则的伦理失范方面,基层政府组织所贫乏的“人本”原则是分析的重点。在激励过程当中,不管激励者采用何种激励途径,最终的目的都是为了满足被激励者的正当激励需求。②反而观之,为什么我国基层公务员激励问题迟迟得不到实质性的解决?根本原因还是基层公务员的正当激励需求没有得到满足。而这其中的归源则是在于基层政府组织在实施激励的过程中缺乏“人本”原则。“人本”理念在我国的社会发展中一直被强调,却少有付诸于真正的实践当中。原因在于,我们在对“人”这个概念的把握上有所偏差。纵观以往对基层公务员实施的激励政策,不管是物质上的还是精神上都或多或少的与基层公务员的实际需求相脱节。究其缘由,是我们太过依赖于传统的激励原则作为指引。太多时候,我们习惯将基层行政人员臆想成在基层工作岗位上不求索取、任劳任怨、无私奉献的崇高道德模范,甚至觉得他们习惯于安于现状,并且毫无怨言。基于此,在基层公务员的激励中,我们其实是把“公共利益”作为唯一的参考原则,而忽略基层公务员。从这样的激励过程中我们不难发现,虽然我们倡导的是“以人为本”,可是在现实的操作中我们又是在忽视“人”的激励需求上来开展激励的。这样的“人本”原则必然不具备真正有效的激励意义。众所周知,人力资源管理的核心就是对人的管理,人是最核心的宝贵资源。③“人本”原则强调以人为本,即强调要重视人的正当需求和发展。化归到基层公务员激励问题中,“人本”原则强调要重视基层公务员的发展需求。这种需求,是作为组织成员最基本的职业发展需要。基层公务员作为人民的公仆,不仅追求公共利益,同时也有自己作为社会公民的基本需求。而不管采取何种激励方式,激励的目的都是对于这种需求的满足。故此,对于基层公务员激励问题我们要增加对激励需求的满足,而不是一味只注重压榨和索取。这种激励就会降低基层公务员的组织认同感。我们需要在基层政府组织内部营造一种“人本”的伦理氛围,从内心深处激发公务员积极主动工作的因素,这也是组织伦理的核心所在。

  第二节 行政组织之间的伦理冲突:组织承诺的伦理失范

  相比于行政组织内部的伦理冲突,行政组织之间的伦理冲突更直接﹑更尖锐。在我国现有的行政组织体系中,公共管理的基本运作主要是依靠中央政府一省政府一市政府一县政府一乡镇政府这样的委托代理链。

  ①在这一体系中,行政组织上下级之间,同一层级的行政组织之间就会产生种种错综复杂的契约关联。而维持这种契约关联性的基本纽带就是组织承诺。但是,由于中央政府相对地方政府脱离基层信息源,且这种等级关系赋予其政策执行的强制性,因而双方就会在此组织承诺的过程中产生伦理冲突。同时,随着社会的不断发展,社会公众的民主要求不断加强,公共事务也日趋复杂,加之地方政府所拥有的行政自主性的提升,因而在行政管理活动中中央与地方就会在服从上级政府和实现本地区利益以及其组织成员利益最大化的过程中产生博弈,导致上下级行政组织之间的组织承诺产生伦理冲突。除此之外,由于行政组织之间的关系产生并不是建立在固定、可靠、一成不变的价值契约基础之上,同时还会受到来自外部各种利益综合冲突的影响,因而彼此所形成的伦理关系就显得脆弱和易变。在这种利益博弈的过程中,一方为了利益背弃组织承诺而展开激烈竞争或者一方感到无利可图违背组织承诺相互扯皮、推诱等现象就会在行政组织中频繁出现。这样争功诱过的事件都是横向组织关系中不符合伦理原则和规范的行为,都属于组织承诺的伦理失范。

  ②据此分析,行政组织之间的伦理冲突必然会对基层公务员激励过程中组织承诺的良好实施形成一定的阻碍,从而影响绩效考核制度、晋升制度、薪酬福利制度以及奖惩制度的激励效果。在此过程中,组织承诺的缺失不仅会使得绩效考核、晋升、薪酬福利和奖惩制度在行政组织的运行过程中产生问题,更直接的造成了行政组织之间的彼此猜疑、扯皮、推诿以及争功诱过等伦理失范,具体表现为这四个制度本身激励不当以及制度运行的组织之间缺乏信任。

  对于制度激励不当的问题,从现行的绩效考核、晋升、薪酬福利以及奖惩制度中便能“管中窥豹”.首先,作为基层公务员奖惩基础的绩效考核。《中华人民共和国公务员法》规定考核的内容主要是德、能、勤、绩、廉五个方面。这样的考核内容笼统、宽泛、缺乏可操作性,同时也不能体现出不同部门和不同地区之间的差异,特别是突出基层公务员群体的特殊性方面,加之缺乏量化的标准,绩效考核制度实际所发挥的基础性激励效果可想而知。其次是晋升制度。现实中,我国 92%的公务员都在科级以下,副科和正科是他们职业生涯的终点。

  ①面对如此庞大的竞争,基层公务员的晋升通道却非常狭隘,且存在严重的“论资排辈”现象。研究表明,从科员到县处级干部的升迁比例仅为 4.4%,从县处级升迁为厅局级的比例更是低至 1%.

  ②再者,薪酬福利制度的不合理也严重阻碍基层公务员激励效果的发挥。我国基层公务员的薪资福利水平整体上处于相对较低的状况,付出与回报并不对等。从表 5-1 中可以看出,2003-2012 年全国机关单位职工人均工资总额年均增长虽高于城镇居民却低于城镇单位就业人员。在增速方面,机关单位职工年平均工资增长率既低于国内生产总值的增长率,又低于城镇单位就业人员平均工资增长率。可见,近年来公务员工资水平调整相对滞后,已低于社会的平均工资水平。

  ③此外,如表 5-2 所示不同地区、不同部门内部基层公务员之间的津补贴等差距也造成了基层公务员工资系统内部的不公平性。即便是在这样的不对等薪酬福利制度下,社会公众仍然觉得公务员是一个所谓的“高收入”群体,需要对其工资体系进行更为合理的“优化”.最后,旨在发挥正、负激励双向作用的奖惩制度也在实际运行过程中被曲解。在基层政府内部,奖励“平均化”、“领导一言堂”、惩处“形式化”等问题屡见不鲜。前文在分析权力冲突之时,我们已经充分认识到一个发挥实质作用的负激励发挥着何等重要的约束意义。这本身就是对于激励效果的一个侧面发挥。但是现实情况却与之大相径庭。可见,缺乏组织承诺的绩效考核、晋升、薪酬福利、奖惩制度本身的激励不当直接影响基层公务员激励效果的发挥。组织承诺作为规范行政行为的一种非程序化手段,对行政主体的道德行为有着重大的影响。而规范合理、信守承诺的组织制度本身就能够激励行政组织的道德行为。因此,为了加强组织承诺、避免行政组织之间的伦理冲突,有必要将组织制度设计成行政主体能够道德规范地处理问题的场所。

  信任是主体在一定的环境条件下对待符合自己利益的客体相信并有所托付的心理趋向。

  ①在本文中,组织承诺所强调的绩效考核、晋升、薪酬福利、奖惩制度四项制度所运行的不同行政组织之间的信任关系是研究的主体。就基层公务员激励问题而言,行政组织内部的信任危机,如意识形态差异、伦理道德水平不同、社会利益和价值的多元化以及组织制度的设计缺陷等问题频繁出现。从纵向结构上来看,不同层级的行政组织为了实现组织目标,往往会采取一些组织内行为,如刻意夸大任务以求超目标完成等。但是由于缺乏对于基层信息源的把控,最后往往导致“唯结果导向”的局面。而下级行政组织面对高难度的任务指标、棘手的现实问题以及所要求的政绩成果,亦会被迫采取各种组织内行为如弄虚作假、形式工程等完成上级任务目标。以基层公务员“职务与职级并行”为例,中央政府组织下发该政策的目的是为了解决基层公务员职务晋升空间小、待遇得不到提高等问题。但是,在具体的政策实施过程中,基层政府组织却面临着职级晋升的最终权力主体不明确、财政支出分担机制不明确等现实问题。在此过程中,中央政府组织往往很少关注这些在实施过程中所产生的现实问题,而基层政府更是对这样的政策如何良好实施倍感压力。如此一来,上下级行政组织间就必然产生信任危机,最终使得初衷良好的晋升激励政策沦为政府之间承诺危机的牺牲品。同时,在公共管理的过程中,由于不同行政部门在各自利益的冲突和差异,行政组织内部往往也会产生横向上的争权夺利问题,导致不同部门之间互相猜忌、推诿,进而引发组织之间的伦理冲突问题。

  第三节 行政组织与外部社会的伦理冲突:组织反馈的伦理失范

  实现民主责任和公共利益是行政管理活动的根本目标。据前文分析,行政组织在运行的过程中,不仅与组织内的行政人员、上下级行政组织、同级行政组织密切联系,还与行政组织外部的社会公众相互作用和影响。然而,行政组织以实现公众的公共利益为目标是其所具有的公共属性;另一方面,作为众多组织中的一员,行政组织在行政管理活动中又具有自身的结构特征。可见,在行政管理过程中,政府有可能偏离其公共性本质,即行政组织不可避免地带有倾向性,它不可能做到绝对中立。

  ①加之,行政组织在公共治理的过程中,行政组织及其工作人员时常会带有管理的习惯性麻痹和冷漠,一些行政不合理行为常常会造成组织与公民之间的契约悖论。

  ②因此,在行政组织与社会公众的互动中就会在组织反馈方面产生伦理冲突。这种冲突一方面可能是由于行政组织中的行政人员个人的原因对公众的利益造成损害,反映在组织层面就是损害了行政组织的形象。另一方面也有可能是由于行政组织的争功诱利,希望通过权力实现组织私利。但是,不管是何种原因,相对于公共利益而言,这些因素会直接或者间接的导致社会公众的集体利益受到损害。同时,即便是由于一些外在的客观因素造成了行政组织与社会公众的利益冲突,在外部的民众看来也都属于政府行政的伦理失范。这也是公共治理中行政组织伦理失范的的无奈之处。故而,这些主观和客观因素都与行政组织伦理所强调的民主核心内容相互违背,容易使得政府陷入伦理困境。

  ①此外,行政组织还会与外部社会中的法律制度、其他组织等发生千丝万缕的联系,从而在彼此运转的过程中在组织反馈方面造成不同程度的伦理冲突。

  无可否认,行政组织与外部社会的伦理冲突会对基层公务员激励的效果产生直接和间接影响。而连接二者之间良好互动的纽带就是组织反馈。行政组织外部的公民、法律等因素是激励措施有效实施的保障。反观之,我国基层公务员激励问题的产生的原因,一个重要因素就是行政组织在激励过程中组织反馈的滞后和缺乏。基于此,激励过程中的相关信息就会在组织反馈方面与外部社会之间存在种种认知的偏差和误解,从而产生伦理冲突,即组织反馈的伦理失范,主要表现就是忽视社会期待作用和缺乏配套法律法规。

  行政组织伦理的一个重要内容就是强调民主责任。责任是现代社会的基本伦理诉求与规范。②在基层公务员行政过程中,他们之所以能够使用的政府赋予他们的行政权力,是因为社会公众将自己个人权力委托给国家和政府来实施。但是这样的权力赋予并不是无偿的,而是要以实现社会公众的基本诉求作为责任规定的。

  因此,行政组织的伦理必须要体现组织反馈的民主责任,也即重视公众合理的社会期待,这本身就是一种伦理行为。转归到基层公务员激励问题上,在绩效考核中,对于工作能力、工作绩效、是否滥用职权等问题,社会公众有着最切实的体会也有着充分发言权。但是,根据《中华人民共和国公务员法》的相关规定,绩效考核、晋升等激励制度的实施还是在行政组织内部进行,直接决定权还是基层政府内部的领导。这样一来就导致了基层公务员激励与社会期待在组织反馈方面的脱节。既没有公开、透明的接受社会公众的监督,也没有重视作为直接接触者的社会公众的期望与要求。而对于这种违背民主责任的激励措施,我国目前的公务员制度并没有从实质上采取相关的整改措施,只是从表面上进行修补和完善。

  特别是随着互联网大数据时代的快速发展,组织反馈渠道更加多样和便捷,社会公众的民主参与意识不断增强,对基层公务员的工作水平甚至个人行为的要求与期望也不断提高。人们在社会互动的渠道增加后,更倾向于发挥自己作为社会主人翁的“管理者”角色,从而积极主动的关心并期望参与到社会的公共管理中去。

  根据前文分析,我们知道行政责任是构建行政组织伦理的核心。这样的规范性要求不仅是一种基础性规范,同时也是一种民主化的有效表现。而此时,基层政府封闭组织反馈信息,将作为被服务者的社会公众置于基层公务员激励机制运行之外,无疑是一种不负责任的行为。基于此,在基层公务员激励问题上,公众的社会期待就会与行政组织在组织反馈之间产生伦理冲突。一个最直接的反应就是,在现有的社会调查中,大部分的公众认为基层公务员服务水平有待提高,并且其目前的薪资水平已经大于其实际付出。然而,分析表 5-3 可知,2003-2012 年,公务员工资收入在行业中处于相对较低水平,只是略高于传统低收入行业,并且下降趋势还在持续。①并且,公务员工资收入增速近年来也相对较慢,处于末端(图5-1)。由此可见,社会公众和基层政府之间的信息是脱节的。而二者之间的冲突便是忽视社会期待作用所引起的组织反馈伦理失范的一个重要表现。

  除了忽视社会期待作用之外,组织反馈伦理失范的另一个重要表现就是缺乏配套的法律法规,即组织反馈保障方面的不完善。值得强调的是,这里的法律法规主要是指针对于基层公务员的相关法律法规。众所周知,对于基层公务员激励问题,我们目前能够参照的主要是 2006 年实施的《中华人民共和国公务员法》。

  该法实施至今已有近 10 年时间。在此期间,相关的法律细则也在不断完善当中,并且初具规模。然而,回顾这些法律体现我们可以看出,笼统、宽泛的规定所有层次的公务员群体是其适用的主要范围。①面对数量庞大、地位特殊性的基层公务员群体,我国现有的相关法律体系并没有针对性的规定和细则。换句话说,我们目前的基层公务员法律体系还非常不完善、不健全。在此基础之上,由于目前我国公务员法律体系缺乏对基层公务员激励相关的单独规定,只是从整体上指出在公务员管理方面的激励措施和原则,这就造成了很多基层政府开始寻找法律的空档,从而引发了诸多激励问题。例如,在一些偏远地区,由于财政实力相对有限,基层公务员的薪资发放并不及时、完整。由于这些地域上的贫富差别,基层政府在对基层公务员实施激励的过程中往往会感到“力不从心”.而相关的法律规定也并不完善配套,故这些问题只能一拖再拖,最后“不了了之”.这是目前我国基层公务员薪资制度的不完善之处。除此之外,在基层公务员晋升方面,目前使用的《党政领导干部选拔任用工作条例》只是笼统的规定了基层公务员的晋升程序,而对于晋升考核中的具体内容却仍是空白。②有鉴于此,在激励问题中,基层公务员根本无法寻求法律层面的保障,更多的只能是“唯领导是从”的无奈。除此之外,相对于美国《政府道德法》、《道德改革法》,韩国《工作人员伦理法》等法律,我国在行政组织伦理建设方面也是一片空白。从法律的道德基础来说,法律规范所表达的是社会最基本道德规范。③因而,通过立法的方式来明确对行政组织的基本道德要求,从而规范行政组织的行为和团体意识,构建行政组织伦理法律体系的必要性可想而知。

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