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我国基层公务员激励问题的新分析框架

时间:2016-05-24 来源:未知 共8121字
作者:学术堂 单位:

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【题目】行政组织伦理视角下基层公务员激励体制探究 
【第一章】我国地方公务员激励机制探析绪论 
【第二章】行政组织伦理基本概念界定  
【第三章】我国基层公务员的激励现状 
【第四章】我国基层公务员激励问题的新分析框架 
【第五章】当前基层公务员激励困境的原因分析 
【第六章】当前我国基层公务员激励问题的解决之道 
【结语/参考文献】基于行政组织伦理的基层公务员激励研究结语与参考文献


  第四章 行政组织伦理视角:我国基层公务员激励问题的新分析框架

  前文的研究表明,我国基层公务员激励机制经过几个时期的发展取得了一定的成就,但是就目前状况来看,仍然面临着诸多问题。同时,我们不难发现在传统研究中,关注“人”的激励机制是关于我国基层公务员激励问题的主要出发点和落脚点。在此基础上,学者们主要集中在组织内部的绩效考核制度、晋升制度、薪酬福利制度、奖惩制度这四个环节之中。在分析传统研究视角局限性的基础上,本章糅合传统研究成果建立一个全新的框架来分析我国基层公务员激励问题。结构如图 4-1.故此,本章主要分三部分来阐述:首先,指出建立在激励四个环节视角之上的传统分析框架存在的局限性;其次,建议将我国基层公务员激励问题的研究视角从关注“人”转向重视“组织”,并回顾行政组织伦理的发展;最后,提出基层公务员激励问题的行政组织伦理分析框架,并与传统视角做对比分析。

  第一节 传统分析框架的局限:被忽视的伦理

  关于基层公务员激励问题的研究,传统的研究方法多是分析基层公务员现状及其面临的激励困境,重点是围绕激励机制的四个环节,即绩效考核制度、晋升制度、薪酬福利制度、奖惩制度来寻求解决激励困境的办法。此外,就是建立在这四个环节之上的一些延伸研究,如单独研究某一个环节、追溯激励机制的合法性来源、激励的有效性以及运行机制的大环境等等。表面上看这些传统的研究视角似乎抓住了我国基层公务员激励问题的核心。一来,就目前的调查分析来看,我国基层公务员激励机制存在的问题确实包含绩效考核体系不健全、职务晋升机制不完善、薪酬制度不合理、奖励制度不科学这四个主要方面。二来,传统的分析问题-解决问题的研究方式也引导我们要在当前基层公务员激励机制存在问题的基础上有的放矢的采取针对性的解决措施。因此,在分析基层公务员激励问题的时候集中主要精力于激励机制本身似乎合情合理。

  无可否认,对基层公务员激励问题来说,把握激励机制的四个环节确实非常重要。但是,激励机制本身并不是影响基层公务员激励问题的唯一因素,或者说还存在其他脱离于激励机制之外的影响因素能够对基层公务员激励问题产生作用。为什么这样说?我们可以从目前的研究成果的实用性和适用性来分析揭示。

  根据传统的研究分析视角,针对基层公务员激励问题,我们目前提出的解决路径核心包括五个方面:第一,塑造“以人文本”的激励理念;第二,完善绩效考核体系;第三,扩宽晋升渠道,增加职级空间;第四,建立科学、合理的薪酬制度;第五,切实发挥奖惩制度的现实作用。单从这些路径方法来看,似乎确是切实可行的釜底抽薪之法。然而,要想将这些“良策”运用于实际基层公务员群体却又会“束手无策”.暂且不论综合实施的效果如何,现就提取其中一条也会深感实用性的“力不从心”.究其缘始,宽泛、空洞、纸上谈兵、脱离实际恰能解释其中缘由。至此,有人辩驳于基于某一环节的细化分解定能破此弊病。我们姑且拿目前备受热捧且已进行拓展研究的“基层公务员职务和职级并行”来分析。“基层公务员职务职级并行”作为基层公务员激励机制改革的一个重要举措,对于打破乡镇基层公务员职务晋升空间小、待遇得不到提高、乡镇留不住人才的现状有着重要实践意义。但是,即便是如此细化具体的激励举措仍然面临着职级晋升的最终权力主体不明确、财政支出分担机制不确定、“跑官变跑级”等诸多问题。

  可见,对于基层公务员激励问题,单从激励机制的四个环节入手寻求解决方法并不能发挥实质性的“釜底抽薪”的作用。那么该问题的根源核心在哪里?我们可以借助于传统的研究分析方法来追根溯源。传统的研究视角是把注意力集中于有形存在的激励机制中的四个环节,这些环节切实存在于基层公务员的日常生活中,对其发挥着实体性的约束力。在寻求解决激励困境的方法时,传统分析视角是围绕激励机制展开,但却绩效平平。那么是否可以跳出激励机制的四个环节,从一个外在的视角来分析激励困境?亦或有这样一种视角,可以避免囿于激励机制内部的藩篱,从外在提供一种约束?答案是肯定的。事实上,传统方法在分析激励机制的四个环节之时,不管解决途径如何,最终都要落实到组织当中。该组织是基层公务员每天身处的层级环境,并且该组织也是一切关于基层公务员激励机制能够得以良好运行的基本保障。因此,一旦组织本身存在不合理、不规范等问题,即便是再良好的激励措施也会在组织的运行中流于形式或者分崩离析,如“基层公务员职务与职级并行”.而组织中这些不合理、不规范等问题更会引发组织与个人、组织与组织、组织与外部之间的冲突。并且,单单靠法律法规等外在强制约束只会使得组织更具官僚化的非人格特征,愈加变成缺乏情感的冷冰冰的机器,不能解决组织所面临的困境和冲突,因而我们只能将研究视角转向另一种无形的软约束--伦理。可见,要研究基层公务员激励问题,最终还是要回归到组织层面来分析激励困境。更进一步,要解决组织层面的不合理、不规范等组织困境问题以及组织与个人、组织与组织、组织与外部之间的冲突,核心关键点就是伦理。

  对于伦理、行政伦理的概念界定,前文的分析中已经提到。对于人类社会来说,有了政府也就有了行政的需求。张康之在《寻找公共行政的伦理视角》中指出,从有人类活动以来,先后经历了统治行政、管理行政、服务行政三种模式。

  ①从广义上讲,行政就是执行政务的活动。威尔逊认为行政是一种事务性的工作,可以单独来进行研究,因而他强调要把行政从政治中分离出来,实行政治行政二分研究。在此前提下,韦伯提出了专业化分工、非人格化、等级制的官僚制理论。

  ②官僚制作为行政组织的一种“经典组织范式”在管理机构得到了广泛的推行。特别是在公务员制度出现之后,韦伯这一官僚制理论所强调的行政中立得以确立。

  作为事务官的公务员,为了实现国家机器的正常运转,他们持以政治中立、价值中立的态度从事着日常事务性的工作。这是官僚制理论得以良好的基本假设前提,也是官僚制理论得到发展认可的关键一步。然而,进入 21 世纪以来,伴随着实践的进行、社会的飞速发展,特别是新公共行政运动的兴起,人们逐渐发现官僚制并非象韦伯所描述的那样具有工具理性,反而超越了工具理性,成为一种非人格化的工具,不仅缺乏管理效率,同时也压抑最基本的人性。同时,由于非人格化的官僚组织只体现工具理性而排除了价值理性。因而,官僚组织从本质上就成为是行政的或执行的工具,而不是政治的或情感的载体。这样一来,这种完全排除了情感和意志的官僚组织,就使组织变成冷冰冰的机器,最终还会产生人的异化。

  此外,公务员在行政活动中也有自己的利益需求和价值判断,并非完全中立,会为了自己的利益而做出违反伦理的事情。

  ③由此看来,伦理作为一种无形的软约束是存在于组织当中的。它作为一种凝练情感、价值、意志等无形意识形态的力量,融合于组织之中,以一种软约束来调和组织中的伦理冲突,使组织运转更为柔和顺畅,并且赋予冰冷的组织本身以及组织中的活动者以伦理的情感和温度。然而,当传统的分析框架在研究基层公务员激励问题时,他们目之所及的大都是有形存在的实体,如制度、规章、机制等,因而研究的注意力也往往集中在如何完善诸如考核、晋升、奖惩、薪酬等实体制度中,这样一来反而忽视了具有强大软约束和组织塑造性的伦理规范。

  综上所述:传统的分析框架存在一定的局限,那就是仅仅将研究的视角停留在组织内部激励环节中,而没有将基层公务员激励问题上升到组织层面,从而在组织层面把握化解困境的关键所在--伦理。激励机制的四个环节并不是影响基层公务员激励的唯一因素,也不是唯一的关键因素。因此,要真正透析基层公务员激励问题,就必须将组织内部的激励困境因素与组织本身的伦理困境因素相结合,融入到一个新分析框架之中。

  第二节 研究视角的转换:从关注“人”到重视“组织”

  在传统的研究框架中,对于基层公务员激励问题的分析,学者们研究的重点旨在通过完善激励机制的绩效考核、晋升、薪酬福利、奖惩这四个环节来满足基层公务员的正当激励需求。这一过程的核心是围绕基层公务员而展开,关注的重点是“人”.在这样的研究视角之下,学者们开始围绕“基层公务员”进行横向和纵向的深入挖掘。一方面,分析基层公务员目前所处的大环境,剖析现有激励机制的各种问题和弊病;另一方面,分析基层公务员现有的激励因素,探寻其潜在的正当激励需求。然而,不管是横向还是纵向,传统的研究视角所把握的核心仍然是寄希望于激励机制的完善来达到基层公务员的需求满足。这样的研究思路确实能够准确的把握基层公务员的需求,但是基于此所得出的途径和方法却很容易与实际脱节、难于付诸实践。因为,过于关注“人”的研究视角忽略了“人”

  自身所处的环境--组织。组织作为一个目标集合体,自身就具有一定的塑造力和影响力。忽略组织作用所得出的激励方法,如完善绩效考核体系、扩宽晋升渠道、建立科学合理的薪酬制度、切实发挥奖惩制度的现实作用,必然在组织运行过程中发生偏差甚至逆转。这也就是传统研究视角下,完善基层公务员激励机制的诸多措施不能良好发挥作用的根本原因。

  可见,要解决基层公务员激励问题,我们需要跳出传统的研究藩篱,从组织层面上去寻求新的途径。基层公务员激励问题,一方面需要分析其问题产生原因。

  这里不仅仅是对激励困境进行分析,更需要从整个激励机制所处的组织环境当中研究组织所面临的不规范、不合理的组织困境以及组织与个人、组织与组织、组织与外界之间的组织冲突。另一方面,要对症下药,找出造成基层公务员激励问题的真正原因。实践证明,完善激励机制的四个环节并不能解决机制外的组织问题。这样一来,要从根本上解决组织面临的困境和冲突,就必须从组织层面探索路径。同时,作为行政组织的一种“经典组织范式”,官僚制非人格化、等级制、理性化等特性又在实践中暴露出诸多问题。

  ①在此基础上,新公共行政理论在倡导社会公平与正义的核心基础上强调,为了实现新时代背景下的公共行政目标,需要摒弃传统公共管理中一味强调效率等功利化价值追求,同时在公共行政的价值塑造中融入一系列价值、组织设计、管理风格偏好等社会公平的内容。

  ①因此,我们就需要寻找到一种路径使得组织不仅能够专业、规范地运作,同时还能融入社会公平、人性化等更为合理的价值体系,避免其沦为一架没有情感、冷冰冰的政府机器。而这样的方法便是诉诸于伦理。基于此,我们就能通过化解基层行政组织的伦理困境来重现构建一个具有激励作用的行政组织,并且发挥行政组织自身的激励作用。行政组织的激励就是依靠行政组织的管理来激发组织成员的工作动机、引导其工作行为、最大限度发内在潜能、以达到行政组织目标的整个过程。

  ②此外,由公共性、权威性、政治性等行政组织的特点使得行政组织的激励相比个人激励影响更加重大。

  ③如此来看,我们倘若能从“组织”视角入手,化解组织伦理冲突,发挥行政组织的激励作用,便能解决我国基层公务员激励问题。

  结合以上的分析我们发现,重视“组织”层面的研究对于基层公务员激励问题分析具有重要的转变意义。而要从组织层面彻底解决该问题,唯有最终诉诸于伦理之道,即化解行政组织的伦理困境。类似于传统研究视角的转变,对于行政组织伦理的研究,其伊始状态也是关注于“人”,而后随着研究的深入开始重视具有整体行为且拥有较大行为能力的“组织”.下面,我们将回顾行政伦理理论研究视角从关注“人”到重视“组织”的转变的论述,以为即将提出的新分析框架奠定理论基础。

  关于伦理研究已经具有一定的历史。最早可以追溯到自亚里士多德的《尼各马可伦理学》。在中国春秋战国时期也有相关的伦理理论和观点问世。但是在后期的发展中,并没有形成独立的关于该理论的针对性研究成果。此后,随着社会的发展,对于该问题的研究开始从关注外在技术环境因素转而研究行政人员个人内在伦理,而这种研究转变是建立在伦纳德·怀特、约翰·高斯、等人提出的“内律”概念的基础上。伴随着这些理论的发展,20 世纪 60、70 年代,在“新公共行政运动”以及罗尔斯“正义论”影响下,行政伦理学成为了一门独立的学科。

  ④然而,在很长一段时间内,在行政伦理的相关研究中,学者们关注的重点仍然是行政人员个人的道德。“通常我们都太过于将注意力集中在关注行政人员以及使其行为更符合道德规范的方法上,而没有强调组织的性质。”凯瑟琳·登哈特指出。

  一般而言,学者们都将行政组织看作是技术实体,并将行政组织的行为看作是与伦理道德无关的价值中立性行为,这使得行政组织长期矗立于道德归责和道德建设之外。

  ⑤可是,根据前文的分析可知,行政管理活动的主体和载体都是行政组织。

  由此可知,我们在把行政伦理作为研究对象时就不得不重视作为主体作用性的行政组织,这也是行政伦理研究的价值载体和应有之义。

  但是,为什么行政伦理一直关注于个人而忽视组织呢?库珀解释道,这种趋势的背后原因是:美国的、根植于自由主义传统的个人主义导向。这种传统认为,基本的实体是个人,而个人作为一个道德的代理人,必须在诸如组织、社团和国家这样的社会集体之前得到纠正或限制,这样才能够符合道德规范地行为。同等的实体是组织,但“组织作为个人道德品性、价值观和身份的塑造者”这个事实还没有被我们充分认识到。而在实践当中,任何一个行政人员,都从属于一个行政组织,因此绕开组织而谈行政伦理的实现是不实际的,要达到负责任的目的,我们务必要关注组织层面的行政伦理。也即库珀所说:“人们在公共组织内部经历的责任冲突不应该以个人独有的方式得到解决。将组织环境设计成有助于行政人员合乎道德规范地处理问题的场所是管理者道德义务的核心。”

  ①根据以上的分析,我们就能清晰了解到在行政伦理研究领域中被忽视的行政组织的价值和重要性。而在库珀的解释中,行政组织伦理本身的价值和意义又是显而易见的。故此,我们需要在行政伦理的相关研究中更多的将视角转向更具研究潜力的行政组织,这也是本文选取该理论作为分析框架透析我国基层公务员激励问题的原因所在。

  第三节 基于行政组织伦理视角的新分析框架

  通过前面两部分的探讨,我们已经得出了两个重要的结论:其一,建立在组织内部激励环节之上的传统分析框架存在一定的局限,也即忽略了从组织层面把握激励困境的关键所在--伦理。激励机制的四个环节并不是影响基层公务员激励的唯一因素,也不是唯一的关键因素。要真正透析基层公务员激励问题,就必须将组织内部的激励困境因素与组织本身的伦理困境因素相结合,融入到一个新分析框架之中。其二,为了将那些被传统分析框架所忽视的“伦理”的因素纳入到分析框架中,我们需要将研究的视角从“个人”转向“组织”.在解决基层公务员激励问题时,既要在伦理研究方面摆脱传统视角仅仅关注行政人员的禁锢,重视具有整体行为且拥有较大行为能力的行政组织,把握行政组织伦理的重要性。

  同时,更要跳出传统激励环节研究仅仅关注“个人”的藩篱,从“组织”视角入手,化解组织伦理冲突,发挥行政组织的激励作用。据此,在立足于行政组织伦理的理论基础上即可构建一个关于基层公务员激励的更全面的新分析框架。

  一、行政组织伦理分析框架的具体内容

  在行政组织伦理视角下,对基层公务员激励的具体分析主要包括以下四个方面的内容:第一,基层公务员激励所处的行政组织环境。在传统激励环节研究的基础之上,把握我国基层公务员目前所处的行政组织环境的具体实况。也即,当前的行政组织环境中有哪些内容正深刻的影响着基层公务员的激励。这里要把握一个概念,就是什么是行政组织?组织是一种有意协调的社会单元,为达到共同的目标或一系列目标而在一个相对连续性的基础上运作。

  ①行政组织就是一种管理公共事务的机构实体。

  ②简单来说,行政组织就是即政府机构。基层行政组织则就是我国基层政府机构。如此,我们将基层公务员激励问题从组织层面上对其所处环境进行分析,为接下来的研究奠定基础。第二,剖析行政组织伦理冲突。结合当前基层公务员激励所处的组织环境,我们需要对组织所面临的伦理困境进行剖析。这主要包括组织与个人、组织与组织、组织与外部三个方面。同时,这些冲突也是行政组织伦理研究的主要方向和目的,是下文探索完善基层公务员激励路径的源泉所在。第三,行政组织伦理的主要内容。行政组织伦理强调的是以行政组织作为主体的一种伦理规范要求,注重整个组织系统的道德准则和意识形态。

  ③对于基层公务员激励问题的分析,我们主要从程序公正、民主责任、组织信任和制度激励这四个部分来分析。从这四方面入手,在基层行政组织的设计安排中融入伦理之善,从而有效发挥行政组织的激励作用。第四,化解组织伦理困境,塑造行政组织的激励。通过行政组织伦理视角对我国基层公务员激励问题进行层层透析,抽丝播茧,最后把握该问题的核心,即通过化解组织伦理困境来塑造行政组织的激励。这里,如何化解基层公务员的行政组织伦理困境将成为该研究的关键所在。而这一路径探索又必须是基于对以上三个方面的深入研究。

  二、行政组织伦理分析框架与传统分析框架的比较

  根据前文的分析,我们已经得到一个全新的理论框架--行政组织伦理视角。

  相对于传统研究分析,该框架相对比较新颖。故此,下文从表 4-1 中就四个部分的主要内容对这个全新的分析框架进行阐述和解析,以此显示出其独到之处,具体分析如下:

  第一个主要区别体现在对分析单位的选择不同。传统的分析框架将激励机制的四个环节作为基本的分析单位,强调从我国基层公务员的激励困境入手,探索完善路径。这是目前学术界的一个基本的理论分析切入点。比较之下,行政组织伦理的分析框架是以行政组织作为基本分析单位的,致力于解决组织层面存在的不规范、不合理问题,从而实现行政组织的激励作用。

  第二个主要区别是主要内容的不同。在传统的分析框架中,主要研究的内容是对基层公务员激励造成直接影响的激励机制的四个环节,即绩效考核制度、晋升制度、薪酬福利制度以及奖惩制度。通过完善这四个环节来满足基层公务员不同层次的正当激励需求,从而实现激励目标。这里关注的重点是怎么样通过围绕“人”的视角来创新激励机制。而对行政组织伦理的分析框架来说,行政组织伦理的四个主要方面才是主要分析内容,包括程序公正、民主责任、组织信任和制度激励。凭借行政组织伦理这四个方面的内容分析来化解行政组织所面临的伦理困境,从而实现基层公务员的激励。这个分析框架的重点则是将注意力转到了行政管理活动所重视的组织层面。在此基础上所进行的组织伦理分析将理论核心转到了化解伦理困境之中,故而在对问题分析的内容方面有所差异。

  由于前两个维度的差异,对于核心问题的剖析,新旧分析框架也不一样。传统的分析框架关注激励机制的四个环节对于基层公务员的激励影响,认为目前存在于基层政府中的激励困境是研究基层公务员激励的核心问题。也正是如此,传统研究往往将注意力主要集中于绩效考核制度、晋升制度、薪酬福利制度以及奖惩制度这四个激励环节中。这也成为目前学术界对于化解激励困境的重要创新点。

  对比而言,行政组织伦理分析框架则更加重视组织层面的规范性与合理性,认为目前基层政府中所存在的组织与个人、组织与组织、组织与外界的冲突才是解决基层公务员激励问题的核心问题。故此,在本文的研究视角中,组织层面的伦理困境化解始终是研究的重点和难点。

  最后一个主要区别是两个分析框架的目标归宿的不同。传统的分析框架认为,完善绩效考核制度、晋升制度、薪酬福利制度以及奖惩制度这四个环节可以化解基层公务员的激励困境,从而最终满足基层公务员的正当激励需求,实现激励目标。因而传统视角中提出的各种激励的措施和方法都是以创新激励机制为主要的目标归宿。与之相比,行政组织伦理分析框架则认为,我们需要做的是从组织层面来分析基层公务员的激励困境。通过解决行政组织的伦理冲突来重新塑造基层行政组织,最终实现凭借行政组织发挥对基层公务员的激励作用。其最终研究的目标归宿则是怎么设计行政组织来达到基层公务员的激励。

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