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我国基层公务员的激励现状

时间:2016-05-24 来源:未知 共7147字
作者:学术堂 单位:

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【题目】行政组织伦理视角下基层公务员激励体制探究 
【第一章】我国地方公务员激励机制探析绪论 
【第二章】行政组织伦理基本概念界定  
【第三章】我国基层公务员的激励现状 
【第四章】我国基层公务员激励问题的新分析框架 
【第五章】当前基层公务员激励困境的原因分析 
【第六章】当前我国基层公务员激励问题的解决之道 
【结语/参考文献】基于行政组织伦理的基层公务员激励研究结语与参考文献


  第三章 我国基层公务员的激励现状

  在政府运作过程中,基层公务员作为一个特殊群体,与其他层级的公务员有很大的不同。作为直接服务于基层群众的公务员群体,我国基层公务员队伍担负着组织群众、宣传群众、服务群众的重要历史使命。他们是基层政权的核心力量,发挥着无可替代的桥梁纽带作用。因此,对基层公务员激励问题的研究实用性价值较大。本章将主要梳理分析我国基层公务员的激励现状,具体内容如下。

  第一节 我国基层公务员激励机制的历史沿革
 
    在我国的人力资源管理中,公务员制度的经历多个阶段的曲折前进。就目前来看,不管出于何种发展阶段,我国公务员制度都是一种普适性的制度规范。而基层公务员作为整个公务员群体中的一个组成部分,其激励状况的发展脉络也必然与整个公务员制度互相联系。纵观整个发展历史,从 1949 年中华人民共和国成立之日起,我国的干部人事制度大体经历了三个阶段的发展和完善,因而基层公务员的激励机制也相应的经历三个发展阶段。

  第一阶段是从 1949 年到 1978 年,属于曲折发展期。为了适应新中国各项事业的发展需要,此阶段的一套系统的干部人事制度基本只是初具规模,并未形成完整体系。从 1957 年到 1966 年,我国干部人事制度在曲折中前进,这一点从当时的干部队伍人数即可看出:从 1960 年底 1132.7 万人到 1962 年底的 1060.7 万人,然后到 1965 年底回升到 1192.3 万人。①在此之后,干部人事制度的发展困难重重,并在十年文革期间遭到严重破坏。这些干部人事制度的相关制度和规定都是与当时特定的社会历史背景相联系结合的,是当时特殊时期下的产物。

  第二阶段是从 1978 年到 1993 年,属于改革发展期。该阶段不仅是国家发展的转折点,也是干部人事制度的重要发展过渡期。邓小平指出,要勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度。①结合当时的社会改革发展需要,与之相互匹配的人事制度改革也开始不断的进行有针对性的创新与发展。并且,基于中央政府的高度重视,我们在吸收传统方法经验教训的基础上取得了一定的成果。可是,由于缺乏相关经验,并未形成系统配套的综合体系。但是,作为公务员制度的一个转折性环节,这一段所积累的关于人事制度的相关经验以及教训都成为新时代发展的重要借鉴。故此,该阶段的作用意义非常深远。

  第三阶段是 1993 年至今,属于创新发展期。在这段时期,我国的公务员制度有了跨越性的发展,不仅对各项人事规定进行了完善,同时也在法制化进程方面取得了实质性的进展。从表 3-3 中可以看出,经历了前两个阶段的经验积累,1993年以后我国的干部人事制度开始朝着制度化的方向不断提升。特别是《中华人民共和国公务员法》的颁布实施,成为我国人事管理法制化的里程碑。①在此基础上,我国的公务员激励中各项具体的激励制度也逐步走向成熟,并且在新纪元中继续探索具有中国特色的干部人事制度。

  总体而言,我国基层公务员的激励机制伴随着干部人事制度的发展,从初期的雏形发展逐步走向了科学化、民主化和法制化的道路,期间也经历了挫折和倒退,但是整体的趋势还是朝着规范化的方向发展。在这一发展历程中,我们不仅取得了傲人的发展成果,同时也在各种挫折失败中总结出了一套适应我国国情的基本制度体系和内容。概括起来,基层公务员的激励机制的历史沿革主要有以下三个特点:第一,激励机制从单一化的制度规定逐渐衍生出一系列配套措施,形成激励体系;这体现出我国人事制度由点到面不断综合完善的基本态势。第二,激励机制由传统的干部人事管理逐渐朝着现代人力资源管理方向转变;伴随着全球化的不断发展,这一发展趋势成为我们接轨国际化的必然要求。第三,基层公务员的管理规范性逐渐增强。这是制度管理化所取得的实质性成果。

  第二节 当前我国基层公务员激励存在的伦理失范问题

  我国的公务员制度在经历了上述三个阶段的发展完善后已经初具规模和体系。然而,随着我国市场经济的不断发展和政府改革的切实推行,我国公务员激励机制在实施过程中出现了许多不完善之处,尤其是基层公务员激励机制更是暴露出诸多的问题和弊端。对此,传统的分析视角围绕激励机制的四个环节提出了激励途径单一、程序僵化、效果不理想等诸多门类的问题。这些问题的出现一方面反映出我国目前公务员激励的不足和待完善之处,但另一方面也是我国公务员制度逐渐走向成熟的必由之路。可谓挑战与机遇并存。然而,对这些问题进行组织层面的逻辑归类可知,行政组织无论其系统结构简单还是复杂都具有行政角色和多种社会角色,而置身组织中的行政人员亦是如此。因不同角色赋予了他们不同的行政责任和社会责任,但是任何一种角色和责任都表现为一种利益追逐以及在政治市场上效用最大化的追求,即权力、地位、名誉等,这些也都体现出其特有的伦理精神。因此,当前我国基层公务员激励存在的问题可以概括为组织层面的角色冲突、利益冲突和权力冲突。

  一、角色冲突

  在我国基层政府组织中,基层公务员不仅充当着为基层服务的政府行政人员角色,同时他们也是作为整个社会公民群体的一个重要组成部分而存在。而在这两种角色扮演中,他们经常会产生诸多角色之间的矛盾与冲突。作为直接服务于社会公众的基层公务员即是公民和“公仆”双重角色的统一体。因此,在基层行政的过程中,他们会产生运用公共权力为自己的私人利益谋利还是着眼公共利益的矛盾冲突。加之基层公务员目前的各项薪资福利并不能满足他们基本的激励需求,因而很容易会在这种角色冲突的过程中倾向于个人利益最大化,产生诸如寻租、腐败等不良行为。除此之外,随着互联网时代的到来,个人所扮演的社会网络角色也不断趋于复杂和多样化。作为社会公众一员的基层公务员亦是如此。不同的社会角色需要承担不同的社会义务和责任,基层公务员在面对这种多样性的社会角色之时也必然会产生众多的角色矛盾和冲突。由此看出,角色冲突是当前我国基层公务员激励所存在的一个重要问题。

  管理学大师孔茨指出,激励因素是诱导一个人去做出各种成绩。①对于基层公务员的激励主要是为了调动其工作热情,提高行政效率,同时是基层公务员职业生涯可持续发展的基本保障。然而在实际中,寻租腐败、效率低下、互相推诿等问题仍然普遍存在于我国基层公务员队伍中。究其实质,还是归结为基层公务员所面临的角色间和角色内的冲突。由于角色之间的期望有所差别,基层公务员在角色扮演中就会产生角色责任、利益上的对立,表现在基层公务员激励问题上最明显的就是造成了其态度颓废、效率低下、不思进取。在薪酬制度方面,我国基层公务员的薪资制度中,薪资结构不完整、总体薪资水平较低、福利待遇相差较大等问题成为基层公务员激励一个重要难题。基层公务员作为“经济人”的家庭角色和公民角色需要依靠工资来养家糊口,然而我国公务员工资分为 27 级,如下表(表 3-4)。越是到基层,公务员的级别越低,薪资待遇越少,并且远低于同等条件下该地区企业员工的薪资水平。尽管他们承担着大量繁琐的工作,其贡献和价值却无法体现在工资水平上,由此而产生的角色冲突直接造成了基层公务员工作积极性的下降。此外,作为激励实施的基础环节,绩效考核制度亦存在考核标准难以量化、考核方法主观随意、考核过程形式大于内容等诸多问题。很多基层政府中还出现了“一言堂”式的考核模式,考核的最终结果由主管领导和单位一把手说了算。凡此种种都使得基层公务员在激励过程出现角色期望落空、上下级的角色冲突等问题,严重挫伤了基层公务员的工作积极性,从而出现上班混日子、干好干坏一个样等畸形现象。据一项中国企业员工敬业指数的调查显示,我国金融行业员工的敬业指数最高,政府机关和事业单位的员工敬业指数处于偏低垫底水平。

  其实,很多基层公务员在刚刚进入政府组织时还是抱有很大的工作热情和工作期望的。然而,随着工作的深入和工作年限的增加,他们逐渐发现从绩效考核到职务的晋升、组织的奖惩等,很多激励机制往往都是形式大于内容,而真正能够对其工作给予决定性评判的多是同一个部门的上级领导。即便是工作业绩突出也不一定就会获得相应的物质或精神奖励,而消极工作、推诿卸责也不会遭到实质性的惩处。再加上基层工作的重复性强、挑战性相对较低、岗位职责不明确,以及晋升渠道狭隘、论资排辈现象严重等问题,最终导致基层公务员工作积极性逐渐下降,缺乏工作热情。

  二、利益冲突

  作为政府和社会公众的媒介,基层公务员工作的首要任务就是服务民众,维护广大人民群众的利益。然而,作为一个理性经济人,基层公务员在扮演不同的角色之时多多少少都会倾向于追求个人利益。在基层公务员激励过程中,当两种利益发生冲突时,基层公务员就要做出选择。一方面,作为政府职能的履行者,他们承担着为社会公众服务的角色,行使政府赋予的公共权力和公共责任,应该遵循相应的政府行政原则,努力以公共利益最大化作为基本的工作目标。但同时在我国基层公务员激励过程中,基层公务员的各项激励举措又与社会公众相脱节,即社会公众利益的实现并不会直接带来基层公务员个人利益的实现,二者之间的利益冲突可想而知。这一方面在我国现行的激励制度中非常清晰的可以体现。根据我国的法律规定,对于基层公务员起到决定性作用的是其服务态度和工作质量。

  但是,就目前的实际情况来分析,我们发现,在基层政府内部,能够真正对基层公务员激励产生影响的其实都是基层政府领导。换句话说,社会公众对于基层公务员激励的影响不太。因此,在面对各种利益决策的过程中,基层公务员就必然倾向于对其激励有直接影响的一方,而不是社会公众。另外基层公务员角色下的责任与义务是政府机制强行要求他们去执行和实现的,并不是出于主观意愿。这是由于我国现有的法律制度所规定的的公务员的基本职责所在。不管是否处于自愿都要以民主责任作为最终导向。然而,也正是由于这种要求的强制性,基层公务员往往倾向于忽视或者违背这样的价值需求导向。如此一来,利益冲突下的激励手段必然达不到预期效果。另一方面,作为社会公众的一员,他们有自己的价值判断和利益追求,并且有最基本的获取生产资料的生存需求。我们都知道,基层公务员并不是衣食无忧的一类群体人员。他们往往承担着最为基本的社会化生活的要求。每天生活中的衣食住行的开销都要由他们来承担。也就是说,他们需要在工作中保证自己基本的物质利益需求,这也是他们在面对利益冲突时更倾向于自己利益最大化的重要因素。因而,他们在公共行政的过程中就或多或少的会产生以权谋私等利己行为。基于此,在激励过程中,各种激励手段中所涉及的利益冲突成为基层公务员激励问题的一个重要方面。

  管理学中将激励的途径主要分为两大类,即物质激励和精神激励。根据《中华人民共和国公务员法》,公务员的物质激励主要包括激励机制中的薪酬福利内容。工资主要是由职务、级别、基础和工龄工资组成。其中职务工资比重较大,基础、工龄工资的比重较少。领导职务和非领导职务是我国公务员职务分类的主要内容,不同职务间工资差别也非常大,如表 3-5 所示。而 90%的基层公务员都属于非领导职务,这样一来基层公务的物质激励最后只能诉诸于职务晋升,即随着职务提升而引起的物质利益的变动。然而基层政府的领导职务数量有限,绝大多数基层公务员都是科员及以下,晋升的空间非常狭窄。此外,基层政府部门的奖励措施在执行过程中绝大多数也都是平均的。因此,从收入上就不能体现出基层公务员个人能力和业绩的差别。数目有限、形式单一的物质激励所能发挥的作用也就可想而知。在精神激励方面,基层公务员的激励往往只有长篇大论的“好高骛远”,脱离实际、流于形式。可见,当前我国基层公务员的激励并不能满足其基本的利益需求。在个人利益无法保障的情况下,公共利益也将受到损害,由此必然引起基层公务员的利益冲突。此时,他们会在个人利益和公共利益中做出权衡,要么服从个人利益从而发生寻租腐败问题,要么寻求其他方式来实现自身利益,继而出现优秀人才流失问题。对于寻租腐败问题,本文将结合权力冲突来具体分析。以下主要分析由于利益冲突而引发的优秀人才流失问题。

  人力资本作为一个组织长远发展的核心竞争力越来越为现代的组织管理所重视。①而我国的公务员群体,特别是占总量 70%的基层公务员群体作为服务于广大群众的基层工作人员在职业发展方面面临着种种限制,最终导致基层政府中优秀人才的流失。以 2010 年河北省统计局的调查数据为例,结果显示:河北省城镇企业单位(不含私营企业)职工平均工资为32968元,比上年提高4635元,增长16.4%;事业单位职工平均工资为 31704 元,提高 3702 元,增长 13.2%;机关单位职工平均工资为 30940 元,比上年提高 1492 元,增长 5.1%.由此可见,企业单位在岗职工平均工资增长快于事业和机关单位,基层公务员工资收入增长过慢。加之,住房、医疗、养老将来都逐渐转为个人承担。②故此,为了解决利益矛盾,开始涌现“辞职潮”.部分优秀的基层公务员甚至因“迫于生计”的利益冲突转向企业发展。另外,在职业生涯发展规划方面,由于我国现有激励机制的不完善,目前在基层政府中能够适用于基层公务员职业发展的只有组织培训。然而,很多基层政府对培训工作不够重视,只是“走走过场”,有过就算“交差”,有些甚至名义上是培训,实际上却成了游山玩水、公款旅游。而培训方法沿用传统的“填鸭式”、“满堂灌”的教学方法,很少根据基层公务员的工作特性釆用“研讨式”、“角色互换式”、“案例模拟式”等现代化先进的教学方式。培训内容则大体上以政治理论、业务知识、技能训练等为主要内容,对实用科学、工作实践技能涉及较少。从表 3-6 的培训安排中可见一二(表 3-6)。总的来说,薪资水平低、专业培训缺乏等有效激励的不足不仅导致了基层政府中优秀人才的流失,更激化了基层公务员的利益冲突,因而成为亟待解决的迫切问题。

  三、权力冲突

  基层公务员是政府公共职能的承担者和公共权力的具体执行者。根据公共选择理论的观点,在政治领域中的基层公务员也是独立的“经济人”.如此,在公共权力的行使过程中,基层公务员便会按照成本-收益原则在政治市场上追求自身最大化效用或利益,即权力、地位、待遇、名誉等。最终,以维护公共利益为目的的社会公共团体及其责任人在职务上的权力就会与以满足个体自身发展需要为目的的个人权力之间发生权力冲突,从而导致公共权力的异化。由此可见,作为个体私权与社会公权相互依存的结合体,基层公务员一方面有寻求个体发展的私权的需要和其合理性;另一方面,作为国家公共权力的持有者和执行者,基层公务员在行使社会公权时极容易与个体私权相“融合”,以获取自身发展之便利。

  在基层公务员激励过程中,权力的冲突不仅影响着各项激励机制的效果发挥,还使得基层公务员陷入道德选择的困境,从而降低行政效率和工作满意度。而产生这些问题的根源都是源自于基层行政组织内部的权力冲突问题。此外,上述社会公权和个人私权冲突造成的公共权力异化问题频繁出现在基层公务员群体中,更是直接导致了当前我国基层公务员激励的寻租和腐败问题。

  我国现有的公务员制度在经历了一段时期的发展完善之后已取得了一定的成效。但是不可否认的是,在绩效考核、晋升、薪资福利、奖惩制度的激励作用发挥方面,我国公务员激励还非常不完善。特别是这些制度之间的不完善罅隙更容易滋生寻租腐败等问题。而这些问题的发生究其实质还是个人在预期收益与付出成本之间博弈后,觉得预期收益大于付出成本的而产生的行为。①其实,对于要承受法律和道德的双重风险的寻租腐败行为,很多基层公务员之所以会铤而走险,是因为一旦成功后将为其带来的可观收益而失败后则只会产生的相对较少的惩处后果,即在权力冲突的过程中权衡利弊所作出的个人利益最大化的选择。对于寻租和腐败所带来的负面效应,每个基层公务员都会有所考量和权衡。但是,从实际中,我们不难看出,很多基层公务员还是会选择这样的“非常规化”路径来“铤而走险”.其中的原因当然非常复杂。但是不可否认的是,收益大于成本才是其敢于实施的关键。根据前文分析,我国基层公务员中绝大多数都是一线的政府工作人员,每天要承担繁重、冗杂的基层事务,然而其所获得的薪资报酬却处于相对较低的水平。据四川省金家镇 24 名公务员 2014 年的工资表显示,基本工资最高为 1509 元,最低 760 元;60%的津贴或绩效工资,最高为 1533 元,最低 1104元;扣除公积金,实发合计,最高 3007 元,最低 1726 元。②再加上基层政府的领导职务岗位数量极其有限,数量庞大的基层公务员只能在晋升通道上“望职兴叹”.

  因此,选择“投机取巧”的寻租腐败行为成为他们获取经济利益和政治利益的“必由之路”.这也成为现在的基层政府中,寻租腐败之风屡禁不止的一个重要原因。

  此外,在我国现有的基层公务员激励机制中,惩戒的主要形式有:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。③而在现实中,进行惩处的负激励几乎是“设而不用”.既没有达到规范公务员的行为、激发公务员的工作潜能发挥防微杜渐的警醒作用,也没有在不正当行为发生后对其实施惩戒。作为负激励手段的惩戒措施,其意义就在于以法律的强制性来规范行政人员的行为。如果基层公务员激励机制之中的惩戒只是用在表面上的“形式工程”,那么就很容易造成基层公务员的“投机取巧”.据人事部统计,公务员的年辞退率仅约 0.05%,而如果按规定行事,恐怕要辞退的公务员不知道是 0.05%的多少倍?④正是因为负激励的惩处相对宽松,使得寻租和腐败的机会成本减少,才会为那些觊觎权力利益、品行不端的基层公务员为了追求个人利益提供了沃土。

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