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我国地方公务员激励机制探析绪论

时间:2016-05-24 来源:未知 共12220字
作者:学术堂 单位:

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【题目】行政组织伦理视角下基层公务员激励体制探究 
【第一章】我国地方公务员激励机制探析绪论 
【第二章】行政组织伦理基本概念界定  
【第三章】我国基层公务员的激励现状 
【第四章】我国基层公务员激励问题的新分析框架 
【第五章】当前基层公务员激励困境的原因分析 
【第六章】当前我国基层公务员激励问题的解决之道 
【结语/参考文献】基于行政组织伦理的基层公务员激励研究结语与参考文献


  第一章 绪论

  第一节 研究背景

  自党的十三大明确提出建立公务员制度以来,我国开始了从传统干部人事管理向建立现代公务员管理制度的转变。从 1993 年《国家公务员暂行条例》颁布到2000 年在全国范围内基本建立了较为完善的公务员管理制度,从 2005 年 4 月 27日十届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》到 2006年 1 月 1 日其全面施行,我国公务员管理工作已经迈进全面的法制化新阶段。

  随着社会主义市场经济体制日臻成熟,社会开放程度和人民生活水平不断提高,政治体制改革也随之不断深入推进,以此满足社会公众对高效优质的公共服务和公共产品的需求。在此基础上,服务型政府的理念在党的十七大报告中被明确提出。而建立一支高效负责的公务员队伍则是构建服务型政府的关键所在。因此,为了更好的实现公共行政目标,提高政府的行政效率,我们必须在创新公务员激励机制的基础上,充分调动公务员的工作主动性与积极性,以此实现我国公务员队伍更加全面、综合的发展。

  “郡县治则天下安,县域强则国家富。”在我国,作为直接为社会公众提供服务的基层政府人员,我国基层公务员担负着政府对民众良好行政的重要目标。

  他们的工作态度和工作效率不仅是我国政府形象和工作能力的代表,同时也关乎着民众与政府之间的信任关系的维护。再者来看,我国目前的情况是,公务员 90%是科级以下干部,70%在县以下机关。由此可见,我国基层公务员不仅数量庞大,同时也在社会公众与政府之间发挥着重要的纽带媒介作用。基于这样的作用体制,基层公务员是否能够高效、廉洁的进行基层工作,就具有重要的实践意义。那么,在现实中,他们的工作状况究竟如何?我们可以从现有学者的调查分析来探究。

  一是在工作中缺乏热情、颓废萎靡;二是工作态度恶劣,服务意识不强;三是互相推诿、缺乏责任心,官僚主义作风严重。这些都是目前存在与基层公务员当中的不完善之处。究其根由,导致上述问题的一个重要原因就是我国基层公务员激励问题没有得到良好的解决。

  “为政之要,惟在得人。”不管是政府还是企业甚至于国家的进步,都需要优秀的人才不断推动其向前发展,只有人才才是最为持有、宝贵的核心资源。如何通过科学、合理、有效的激励方式使基层公务员高效、负责地工作是实现服务型政府的关键所在。对于人力资源管理来说,激励是促使管理良好实施的灵魂所在,也是管理成功与否的重要因素。因此,对于激励问题的研究分析一直是人力资源管理的核心内容。如何借助有效的激励方式来调动组织内成员的工作积极性在整个基层公务员群体中具有重要的现实意义,同时也关乎着我国社会主义建设事业的发展。此外,推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度,在党的十八届三中全会也被明确提出。《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》,更是在 2014 年中央全面深化改革领导小组第七次会议上讨论并通过。

  因此,在这样的社会背景之下,化解基层公务员激励困境,挖掘他们的工作潜能,促使其更加努力的工作,进而提升基层政府工作的质量和水平就成为一个被广泛关注并迫切需要解决的问题。笔者正是基于上述背景展开本文的研究。

  第二节 研究意义

  激励问题在现代人力资源管理中一直是一个重要的命题。因此,不管是政府组织还是私营企业,不管是国内还是国外,学者们对于激励问题的研究从未间断。

  然而这种激励研究侧重于公共行政部门激励比较少。同时,对于激励问题,学者们在研究的过程中也会随着其所处的环境领域的变化而不断的完善发展。特别是针对那些目前涉足不深的研究领域和对象。加之,激励问题本身所涉及的学科和领域也比较的复杂,因此从不同角度分析,必然存在较大的研究空间和研究意义。

  本文以基层公务员激励问题作为研究对象,选取行政组织伦理视角作为一个全新的分析框架。通过组织层面的分析,对我国基层公务员激励机制进行解析,试图揭示目前我国公务员激励机制与基层公务员激励不适的原因,并提出针对性的解决措施,因而,有着较为深远的理论和现实意义。

  一、理论意义

  目前我国公共人力资源管理与开发理论体系尚处于建立阶段,在目前的关于激励问题的学术研究中,研究的对象多为企业组织及其员工,而在关于公共部门方面则尚不多见。因此,为了弥补现有研究的不足,本文的激励问题研究将针对基层公务员,以期能够丰富关于公务员激励的研究成果。

  关于公务员激励问题的前人研究中,整个公务员群体是国内外学者们分析的重点与核心。在这样的研究视角中,他们不同程度的忽视了我国公务员队伍的层级和等次,并且没有看到他们在数量上的对比差别,因而研究的主体过于宽泛,不够具体。故本文选取我国基层公务员作为研究对象,针对他们目前的激励环境、激励现状、激励机制等所身处的行政组织框架展开针对性的研究分析。此外,学者们大多是从管理学和组织行为学的视角来研究公务员激励,把研究焦点集中在激励理论和激励方法的具体运用上,基本上是一种“同质性”研究。也就是说,这些研究是主要是围绕“人”来进行分析,没有关注于具有整体行为且拥有较大行为能力的“组织”.这成为当前关于本文研究对象的一个最为主要的趋势和内容。该理论框架在组织层面展现的研究意义与价值也一目了然。在本文的研究中,试图在这方面有所突破,运用行政组织伦理的分析框架来进行有益的尝试。

  二、现实意义

  在我国,基层一线的公务员队伍将近 500 万。他们在基层政府工作中发挥着最基本的政府价值实施作用,并且直接参与社会公众的服务与管理。基层公务员不仅是基层工作的具体实施人,还是社会公众与政府之间的天然沟通桥梁,是民众最为关心的公务员群体之一。但是,就目前状况而言,占公务员群体 70%的基层公务员仍然面临着晋升空间狭隘、薪资待遇较低等问题。长此以往,激励机制的匮乏必然造成基层公务员的激励困境,最终降低其服务水平。故而,如何解决激励所引起的负面效应其重要性不言而喻。

  第一,有利于防止基层公务员腐败与寻租。在我国公务员群体中,基层公务员处于整个公务员层级的最底层,他们不仅数量众多且薪资福利、晋升等方面都处于相对较低的水平。但同时,由于我国目前的层级关系限制,基层公务员在基层工作的过程中往往又被赋予了较大的行政自由裁量权。而当基层公务员在自我正当激励需求得不到有效的满足之时,他们便会诉诸于其他的非规范化的手段,其中最常用的就是寻租和腐败问题。这是基层公务员在进行成本收益博弈后所采取的行为,其中所反映出来的我国激励机制的不完善问题也可见一斑。倘若能够找到有效的途径解决基层公务员的激励问题,随之而产生的寻租腐败问题也自然会消除,其意义影响深远。

  第二,有利于实现基层公务员自身的发展。我国基层公务员作为公务员大群体中的一个重要、基础的组成部分,不仅有满足自我物质利益的激励需求,同时在面对现有的激励机制的过程中也会产生自我发展的基本需求。这样的举措同时还会促进基层公务员的绩效考核制度、晋升制度、薪酬福利制度和奖惩制度得到进一步完善。基于此,基层公务员便能通过激励问题的解决达到激励机制的完善进而不断提升个体能力和综合素质,以此实现其职业生涯的全面发展。

  第三,有利于提高基层公务员的工作质量和服务水平。工作绩效=工作能力×激励水平这样的基本公式非常直观的给我们展现了提高组织激励水平的重要性,这也是我们为何要解决基层公务员激励问题的重要原因。激励过程基本模式可以简化如图 1-1.由此可见,基层公务员激励问题的有效解决会带来其工作绩效的有效提高,从而增加社会公众对基层政府工作的满意度和认可度。这也是激励问题解决所带来的最为直接、积极的影响。

  第三节 方法选择与思路框架

  通过前两节的内容分析,我们对于我国基层公务员激励问题的研究价值和意义有了基本的把握,并解释了本文选取我国基层公务员激励作为研究对象的原因。

  下一步,便需要开始设计和明确本文具体的研究思路框架、以及为实现该思路框架而选取的研究方法。以下做详细分析:

  一、论文框架

  本文研究主要分为六个部分。

  一为绪论。主要介绍本文研究的背景、意义、思路框架、研究方法,重点梳理、分析了关于基层公务员激励和行政组织伦理两方面内容的相关文献综述,来为本文构建理论基础和寻找研究切入点。

  二为基本概念及相关理论。对行政组织伦理的相关概念进行界定并解析了行政组织伦理的四方面内容:程序公正、民主责任、组织信任和制度激励,此外,还对我国基层公务员的概念进行界定分析。

  三为我国基层公务员激励现状。通过对我国基层公务员激励制度的发展历程的梳理得出其目前存在的问题,即组织层面的角色冲突、利益冲突和权力冲突,从而总结出基层公务员激励问题的主流分析视角--围绕“人”的激励机制。

  四为行政组织伦理视角:我国基层公务员激励问题的新分析框架。首先指出传统分析框架的局限,即忽视了激励困境的关键所在--伦理。紧接着,建议将研究视角从关注“人”转向重视“组织”.最后,从具有整体行为且拥有较大行为能力的“组织”入手,建起一个关于基层公务员激励问题的全新分析框架--行政组织伦理视角。

  五为行政组织伦理视角:当前我国基层公务员激励困境的原因分析。这一部分主要是立足于行政组织伦理这个新分析框架来分析总结基层公务员激励困境的根源所在,即行政组织内部、行政组织之间、行政组织与外部社会的伦理冲突。六为行政组织伦理视角:当前我国基层公务员激励问题的解决之道。该部分内容力图在行政组织伦理框架的内容基础上,吸收传统视角中激励机制的相关内容,主要从加强激励机制的制度伦理化建设和完善激励保障的伦理制度化建设这两个方面,来探索我国基层公务员激励问题的解决之道。

  根据上述内容分析,本研究的基本思路如下图所示(图 1-2):

  二、研究方法

  前文已经提到,我国基层公务员激励问题涉及到众多的学科和领域。因而,为了实现理论与实践相结合、静态与动态分析相结合,归纳与演绎分析相结合,本文研究中尝试综合运用经济学、政治学、管理学、社会学等多学科知识进行研究。具体的研究方法如下:

  (1)文献研究方法。对于国内外相关基层公务员的资料进行广泛查阅,从整体上把握本文研究对象的相关信息,在此基础上对基层公务员、激励、行政组织伦理等问题的研究成果进行分类整合与梳理,做到充分掌握相关的理论信息。

  (2)归纳分析方法。在对前人的研究成果有所了解之后,主要尝试从这些研究成果中寻找到逻辑共同点,对已有的研究方法、思路、框架等进行对比,归纳出基本的逻辑思路,发现其中的价值与不足之处。并立足于前人的研究,从新的视角构建起一个不同的分析框架,用以阐述基层公务员激励问题。

  (3)比较研究方法。主要采取对比分析的方法来尝试新的分析视角,即一是横向对比分析,将目前国内行政组织伦理研究与西方行政组织伦理研究进行对比;二是纵向对比分析,即通过历史比较的视角透视新中国成立后基层公务员激励制度的发展历程;三是新旧分折视角之间的对比,在对前人研究成果的归纳分析基础上发现传统研究视角的不足,从而有针对性的展现新视角的优势。

  第四节 文献综述

  我国基层公务员激励机制是伴随着传统干部人事制度的发展而不断完善的,是属于整个公务员制度中的一部分。对于基层公务员激励问题的研究同样也是经历了一个从局部到全面的发展。在本节中,主要对行政组织伦理、我国公务员激励、基层公务员激励这三个方面的的相关研究做梳理、分析,以期对本研究的对象和理论的研究现状及问题做整体把握。

  一、关于公务员激励机制的研究

  随着政府机构改革的不断深入,公务员激励问题越来越成为政府部门、学术界等所关心的重点问题。然而,就目前而言,对于基层公务员激励的相关针对性探讨并不多。在对基层公务员进行探索研究之前,学者们更多的是从目前公务员群体身处的激励环境入手,在现有的激励机制的问题基础上,寻求一个试用于整个公务员群体的激励方法。首当其冲的是探究公务员激励问题的研究价值和意义。

  如中山大学王金华阐述道,我国公务员激励机制已运行了十一年,但传统干部人事制度的弊端如效率低下、不思进取、腐败盛行等问题依然普遍存在。

  ①林晓妹也认为我国公务员群体存在寻租腐败、效率低下等问题,这与我国公务员激励机制弱化或失效密切相关。

  ②其次,是关于分析激励困境产生的原由。闫建总结为以下四点:一则,视同一律的激励机制;二则,激励机制的“重精神、轻物质”倾向;三则,公务员考核机制不科学;四则,公务员负面激励的力度不够。

  ③最后,关于如何化解公务员的激励困境是学者们研究的重点。学者们的研究成果选取了不同的切入点,得出的结论也具有针对性。贾博群根据研究得出完善我国公务员工作激励机制的五条实践路径:一要强化公众参与,健全民主激励机制。二要使级别和职务相分离,健全期望激励。三要完善行政奖励方式,实施科学激励。四要完善晋升制度,拓展公务员发展空间。五要监督与制约相结合,形成内外合力。

  ①赵驹认为要通过细化考评体系、优化薪酬结构、通过培训选才、鼓励良性竞争等方面,进一步加强与改进我国的公务员激励机制。

  ②而学者蒋硕亮则别具一格的从公务员激励机制的类型分析入手,提出公务员激励的关键在于加大表率激励和目标激励的拉动机制、监督机制和惩处机制的推动机制、利益驱动机制和道德修养机制的自动机制这三种作用力,并使之作用方向一致。

  ③随着研究的深入,学者们开始更多的开始跳出藩篱,不仅仅局限于传统的研究视角,转而寻求多元化的公务员激励途径。一些学者认为公务员激励不仅是行政管理中的重要内容,也是人力资源管理的重要方面。因此,很多学者开始借鉴企业人力资源管理中成熟的激励机制和激励方法来分析公务员的激励问题。如梁玉萍和任文硕认为,公务员激励可以借鉴企业员工的绩效管理,在精神激励为主的前提下重视正当的物质利益、尽力降低公共产品的生产成本、激发公务员的内在激情。

  ④还有一些学者则以西方人力资源管理中为数众多的激励理论中的一种或者几种作为研究支撑。周红云以弗鲁姆的期望理论为基础,从期望、媒介和效价知觉三种因素出发,构建由岗位、绩效和报酬激励所组成的 3P 激励模式。

  ⑤周澜选取赫茨伯格的双因素理论为视角从考核激励、工资制度等多个维度,分析我国公务员激励机制存在的问题,探寻我国公务员激励机制完善的路径。

  ⑥另外一些研究者将视角转向古今中外。一方面他们积极的在中国传统的政治文化中汲取有关公务员激励的优良传统和核心精华。另一方面,他们转而借鉴西方发达国家公务员激励的成功经验,洋为中用。

  ⑦李竹宇、倪慧认为行政文化存在的局限抑制了行政文化激励功能的有效发挥。为此,必须通过传承传统行政文化中的民本思想、培育健康的行政心理、强化行政道德制度建设,促使行政文化在不断完善中更好地发挥对公务员的激励效应。

  ⑧李大林强调英、法、美、德、日、新等国公务员激励机制对我国完善具有广泛的借鉴作用,他进而提出在公务员管理中实现由传统的行政模式向新公共管理模式转变,在公务员培训上充分体现激励和报酬的导向功能,在公务员奖励制度设置方面要体现奖优罚劣提高效能的目的等 7 项借鉴措施。

  ⑨申喜连和贺永祥从人性假设的角度入手,借鉴西方公务员的“经济人”假设,肯定了其物质利益追求的合理性,强调以“经济人”为基础,有机整合公务员的双重人格,从人性的耦合特性出发进行公务员激励。

  ①此外,还有一些学者选取代表性的案例作为研究素材,如倪春青、武博就从曾国藩打造腰刀激励湘军这个典型案例出发,针对公务员激励手段单一、激励失灵等问题,提出坚持以人为本,以目标激励、符号激励、竞争激励、差异激励等多元化激励措施。

  ②学者们对于公务员激励问题的研究分析,从开始的整体入手,系统的把握我国公务员激励困境,进而针对性的提出建设性的措施,到后来基于现代人力资源管理视角、借鉴古今中外的激励经验探索多元化的激励路径,经历了一个从整体到部分,从概括到具体的思路发展,也体现了关于公务员激励问题研究的系统和深入。总的来说,这些研究立足于我国目前的公务员群体激励现状,通过不同视角的透析,提出了极具价值性的多元化激励意见和建议,为以后的公务员体制改革提供宝贵的经验借鉴。这些研究成果都是极具价值参考和现实意义的。但是,由于各方面原因的限制,在目前的理论探索中,我国的公务员激励机制研究目前仍然存在着诸多问题。一方面,将整个公务员群体不分差异的作为一个整体研究对象,缺乏层次分类和学理逻辑性,其研究结果也不具有普适性。另一方面,就目前的研究成果来看,运用国外的方法和理论成为分析的主流思路。在此过程中,与我国现状相契合的研究却相对较少,这些都使得研究结论或多或少的带有生搬硬套和牵强附会的色彩。

  二、关于基层公务员激励机制的研究

  相对于公务员激励机制的研究的多样性和丰富性,基层公务员激励机制不管在研究层面、研究专业性、研究全面性等方面都处于相对贫乏的状况。经搜索,发现直接以“基层公务员”为题的研究专着仅有两本。一本是中国人民大学国家公务员研究所李如海着《区县公务员制度建设》,主要研究北京市区县公务员考核管理制度、监督管理制度、培训管理制度建设。③另一本是中国人民大学金正昆主编的《基层公务员礼仪修养》。在其他专着类的文献中,关于基层公务员激励的研究多是处于公务员激励的一个层属级研究范畴,并不是主要分析对象。这从侧面也反应出了本文研究的价值性所在。

  纵观基层公务员激励机制的相关研究成果,主要还是以论文的形式出现为主。

  这些研究当中,最多的就是从宏观层面,系统的分析如何构建基层公务员的激励机制。基本思路是:首先是对基层公务员及激励机制的含义进行界定,其次就我国基层公务员激励机制所处的激励环境进行剖析,从其中存在的问题入手,探究其不足之处,对于该部分的分析多是从《中华人民共和公务员法》中激励机制的四个构成环节入手,即绩效考核制度、晋升制度、薪酬福利制度和奖惩制度。

  ①如学者贾博群提出我国基层公务员激励机制存在的问题包括绩效考核体系不健全、职务晋升机制不完善、薪酬制度不合理、奖励制度不科学。

  ②最后针对前面提出的问题,提出了构建我国基层公务员激励机制的途径。如王云认为,我国基层公务员激励机制构建的途径主要包括五个方面:第一,塑造“以人文本”的激励理念;第二,完善绩效考核体系;第三,扩宽晋升渠道,增加职级空间;第四,建立科学、合理的薪酬制度;第五,切实发挥奖惩制度的现实作用。

  ③以我国基层公务员激励制度作为研究对象是学者们早期研究的最多的一个分析面,选取基层公务员、激励机制作为切入点能够从绩效考核、晋升、薪酬福利、奖惩四个环节相对全面的来看待其存在的问题,并且不会因为割裂各个环节之间的联系造成片面化分析的问题。但是,由于研究层面过于宽泛,研究者往往是“心有余而力不足”,更多只是“蜻蜓点水”式的停留于激励机制表面进行阐述,对于诸如激励机制的绩效考核、晋升、薪酬福利、奖惩四个构成环节的研究不够具体深入,也缺乏针对性和专业性。此外,这些研究中很多虽然标注是立足于基层公务员作为研究对象,但是由于过于想系统全面的分析所有的问题,最后往往弄巧成拙,忽略具有特殊性的基层公务员才是真正的研究对象,而是在问题分析的过程中逐渐失去具有价值性的“基层”二字,使之成为宽泛的公务员群体研究。

  最后在激励机制的构建方面,由于研究者或多或少的是直接从存在问题入手去寻求解决措施,因此研究结论多为“眉毛胡子一把抓”,笼统的从四个环节的宏观层面给出一些无关痛痒的“万金油”式的方法意见。

  学者们在研究的过程中越来越多的认识到一味的追求宽泛系统,力求“一口气”解决基层公务员激励问题不切实际,亦存在诸多不足。因而,很多研究者转而探寻新的研究对象,寻找新的研究内容和方法。这其中,一些学者基于理论分析缺乏足够说服力的考虑,开始更多的采用实证和数据分析的方式来探索我国基层公务员激励问题。如麻宝斌、李广辉等选取黑龙江省海林市为研究个案,运用问卷调查与个别访谈相结合的研究方法,提出了年龄较轻、学历较高的公务员工作满意度相对较低;公务员最看重的激励因素是工作本身等对策性改革措施。④再如胡颖和廉叶岚以大量的真实数据作为支撑来解读真实的基层公务员,进而阐述中国基层治理的现状,包括九成公务员是科级以下干部;他们处于“忙并焦虑着”的工作状态;公务员群体面临专业人员结构性失衡、职业倦怠、转型缓慢三大潜在风险。

  ①这些基于数据分析的研究相对理论研究更加客观、可靠,通过对问卷、访谈等方式获取的基层公务员激励方面的数据信息进行,我们能够更加直观、真实的发现我国基层公务员目前的激励供给现状、正当激励需求,从而“有的放矢”的提出针对性的改进基层公务员激励机制意见和建议。然而,我国幅员辽阔,基层公务员的数量又及其庞大且地区间差异性较大,因而在实证分析中选取个例作为研究,难免会造成以偏概全的偏颇问题。此外,作为数据分析基础的数据来源,其真实性和可用性又很难得到保障。这些问题都使得实证研究的适用性和价值性大打折扣。另外,为了避免从宏观层面研究基层公务员激励问题过于笼统宽泛的问题,有些学者将研究分析进一步细化的、具体到某一部门的基层公务员,以期研究内容和结果更为具体详实。何利民、李新颜选取北京市西城区地税局作为研究对象,通过分析基层地税公务员激励机制存在的问题,提出进一步完善其激励机制的思考与实践方法。

  ②然而从其研究所得出的结论中,我们发现虽然学者试图将研究对象精细化和具体化,但是最后的结果却仍旧是对激励机制的四个环节泛泛而谈,没有得出实质性和可行性的实践措施。

  鉴于从宏观层面分析基层公务员激励机制过于笼统宽泛的问题,很多学者将研究的视角转向我国基层公务员激励机制四个环节中的某一个环节,以期达到从局部入手实现“各个击破”的目的。张广科以公务员薪酬管制为制度背景,对如下两个问题进行了探讨和实证检验:(1)行政机关公务员津补贴标准如何确定,对公务员内部薪酬公平有何影响?(2)公务员薪酬在企业中的“相当人员”如何界定,公务员薪酬水平是否过高?作者通过实证研究发现,津贴差距造成了薪酬差距,而津贴的发放又具有明显的“人为”因素干扰,机构类型、单位总收入、职务级别是三个基本影响因子。

  ③除了薪酬福利制度的研究之外,学者们研究最多的就是探索基层公务员晋升方面的激励路径。一方面,学者们从现行基层公务员晋升机制实施以来取得的重大成就与存在的主要问题进行客观辩证分析,提出了新时期基层公务员晋升机制的建设思路。如学者蒋后强和冯婕以公务员分类制度为视角,对现行《中华人民共和国公务员法》中的分类模式进行详细的溯源和分解。他们从职位分类模式、职务分类模式、级别分类模式对我国现行分类模式下选拔晋升制度的缺陷进行分析,并给出完善的对策。

  ④另一方面,公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度也随着党的十八届三中全会的召开而成为正在推行的基础事宜。随后 2014 年 12 月 2 日,《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》也顺利通过。如今相关意见的下发,勾勒出公务员职级晋升的清晰路径。在这样的大环境之下,关于基层公务员晋升制度的研究开始有了更清晰的路线。张枫逸通过分析职级晋升的双刃剑,提出借鉴美国关注公务员的具体行政行为,以及武汉等地在公务员考核中引入第三方评价,给出良好践行职务与职级并行制度的指导性建议。

  ①余明辉也立足于激励机制中的晋升机制之下的“职务与职级并行”制度落地,禁绝“跑官变跑级”的现象,避免职级涨但待遇不变或不到位的职务职级并行“空转”问题,提出四点措施,力求办好“基层公务员职务职级并行”这件好事。

  ②除此之外,还有一些研究从其他角度入手来分析基层公务员的激励问题也都取得了一定的研究成果。如韩利红、王丛漫从激励机制的后期作用性拓展来研究基层公务员服务能力问题。

  ③文启和张鹏主要研究由于激励困境所引发的后续问题--基层公务员职业倦怠的成因及对策。

  ④赵曈和朱晓红则选取街头官僚视角来分析我国基层公务员激励问题。

  ⑤其实,就目前的研究状况来分析,关于基层公务员激励机制的研究视角还是相对多元的。在研究方法上有规范分析也有实证分析。研究的内容则更为多样化,或者是系统的分析我国基层公务员的激励现状,或者是分析某一具体的激励环节,有的从更为具体的“职务与职级”入手,有的追根溯源在《公务员法》中探索路径等等。这些研究分析不仅论证了我国基层公务员的激励现状和激励困境,还立足于我国的实际情况旁征博引的借鉴国外和传统激励机制的经验,提出了多元化的政策建议。这些理论经验或多或少的都对我国基层公务员的激励困境的解决发挥了一定的实践性作用,并且有利于我国公务员激励机制的不断完善和发展。可是,纵观前人的研究成果,他们所提出的关于完善基层公务员激励机制的建议大都跳不出激励机制中绩效考核、晋升、薪酬福利、奖惩这四个环节的藩篱,而这些理论性的措施又往往只是停留在理论运用于实际的理想模式当中,略显整体泛化、单薄无力,可操作性和针对性不强。究其原因,前人的研究视角可能还是相对局限的停留于考核、晋升、奖惩等机制表面上,没有深入的认识到这些机制并没有涉及核心的组织层面。政策建议本身只是相对僵硬、死板的机制,如果简单的应用于缺乏人本精神的组织当中,必然会被组织自身所存在的伦理困境所扭曲。

  因此,关于基层公务员激励机制的研究,首要的是从组织层面来分析激励问题,对行政组织的伦理困境进行研究,解决行政组织中所存在的组织与个人、组织与组织、组织和外界的伦理冲突,在组织结构的设计中融入伦理之善,这样方能釜底抽薪的化解基层公务员的激励困境。

  三、关于行政组织伦理的研究

  伦理一词,古已有之。而对伦理、行政伦理、行政组织伦理的研究却起源于西方国家。故此,我们在追溯行政组织伦理的发展之时必然要从西方已有的研究着手。传统的研究视角中,学者们将整个行政伦理作为研究对象,没有对行政人员、行政组织、组织环境等加以区分。随着研究的深入,学者们开始选取更加专业化的视角针对某一个层次展开了较为深入的研究。在这样的背景之下,以行政组织为主体进行伦理规范性的研究开始逐渐为人们所认知,并且从行政组织的角度进行的拓展性研究也取得了相对丰硕的成果。关于西方行政组织伦理的研究脉络,具体见下表(表 1-1)。

  相对于西方国家的研究,我国的行政组织伦理研究起步较晚,并且多是在借鉴西方已有的研究基础上进行的。在国内关于行政组织伦理研究的发展脉络中我们也能清晰的看出类似于西方行政组织伦理研究的基本路径,即也是经历了从关注行政人员个人的道德伦理发展到关注于行政组织所应有的伦理规范性。在这样的研究大环境之下,国内学者还将西方现有研究中的相关内容与我国的实际情况相结合做了较为详细的契合性分析,以此提高该理论对于分析我国实际问题的准确性与可靠性。而且,关于伦理的相关内容,我国传统文化中早就有相关的记载研究。因此,国内学者在借鉴西方行政组织伦理的相关理论成果之时也不忘从我国传统文化中追根溯源,以期实现该框架分析现实问题时的针对性与实用性。表1-2 展现了我国行政组织伦理的研究进程。

  到目前,学术界对行政伦理的研究已经取得了一定的成绩,但是还未形成完整、系统的体系。在近千篇的学术研究文章中,关于行政组织伦理的期刊文章则相对稀少,仅有不到 10 篇。在已经的这些研究中,国内学者采取的切入点也不尽相同。具体来说:竺乾威从行政组织的概念入手,认为广义的行政组织较为宽泛,狭义的行政组织则通常指政府机关。

  ①本文政府组织作为研究对象。罗德刚从行政伦理的概念入手,将行政伦理主体分为广义、狭义和特殊三大类别,并指出行政组织伦理、行政体制伦理和公务员职业道德是公共行政系统重要的伦理类别。刘湘宁指出公平和效率是行政学研究的重要问题,因而强调必须注重行政组织的伦理道德建设和公务员行政人格的培养。颜冰等认为社会认同过程中群体身份的彰显,可以为分析组织伦理氛围提供现实工具,使组织成员能够从自我认同与社会认同纠结的困惑中摆脱出来。

  ①在这些学者的研究中,我们不难看出,对于行政组织伦理的研究,目前并没有形成统一的内容规范,并且学者们关注的行政组织伦理的切入点也不尽相同,甚至有一些研究内容在价值定位上还产生一些思路分歧。

  但是,在他们的研究过程中,又或多或少的对行政组织伦理中所蕴含的普适性价值有所提及。就目前来看,学者们所关注的重点仍然是将它作为一种分析问题的理论框架,这是基于行政组织伦理研究对象本身所具有的整体规范性和价值普适性而言的。故而,本文在分析基层公务员激励问题之时,也是看到了行政组织伦理所特有的理论价值,以期从一个崭新的视角来构造分析激励问题的新框架,最终化解行政组织伦理困境,解决激励问题。

  总的来说,国内外学者对于行政组织伦理的研究多是建立在行政伦理研究的延伸基础之上。对于组织层面的研究目前还没有形成专门的研究领域和研究方法,其研究成果相对来说还是比较泛化,不具备完整的理论体系。就目前的研究状况来分析,对于行政组织伦理的研究,不管是在国内还是国外都经历了一个从无到有、从附带到主体的研究过程。在这样的发展阶段中,学者们对行政伦理的认识更加全面和专业,并且不断深入探索完善。这一过程也成为行政伦理理论的重要发展阶段,是其理论发展有点到面的综合性完善阶段。行政组织伦理随着行政伦理学研究的深入,越来越成为国内外学者关注的重点。行政组织主要是指为了实现行政目标而按照一定权责关系组合在一起的具有合理结构的公共管理活动群体。

  ②对于行政管理而言,行政组织不仅发挥着活动载体的作用,同时也充当着行政管理的主体的角色,任何行政事务的实施推行都建立在各类行政组织的基础之上。因此,对于行政伦理的相关研究,必然不能缺少主体,也就是行政组织伦理。

  与此同时,我们还需要从多角度对行政组织伦理进行关注,把握研究行政组织伦理的两个维度:一是组织目标与公共利益;二是组织目标和个人价值。

  ③可以看出,在行政组织的公共管理活动中必须要时刻以社会公众的合法利益作为首要目标。

  这也是行政组织伦理得以存在和发挥作用的合法性来源和依据。

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