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公务员道德修养的基本理论

时间:2016-05-23 来源:未知 共9101字
作者:chunt 单位:
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  【题目】公务员品德修养提升探究
  【第一章】公职人员品德修养问题探析绪论
  【第二章】公务员道德修养的基本理论
  【第三章】公务员思想品德修养现状
  【第四章】公务员品德修养存在问题的成因
  【5.1】提高公务员品德的内在修养
  【5.2  5.3】加强公务员品德修养的外在保障
  【结论/参考文献】公务员道德素养改善研究结论与参考文献
  
  第 2 章 公务员品德修养的基本理论
  
  2.1 公务员品德修养的基本概念
  
  2.1.1 公务员
  
  公务员一词,是由英文“civil servant”翻译过来的,英文的本意是“文职服务员、文职仆人”,有人译作“公务员”、“公务员制度”,美国则称为政府雇员,日本在二战后称为公务员,因此,公务员一词属于舶来品。我国首次使用公务员一词是在中华民国 1928 年的《中华民国刑法》中,至此公务员一词就开始代替官吏而得以广泛使用。我国首次正式使用公务员一词是在 1987 年召开的党的十三大上。1994 年 4 月国务院颁布,并于 1993 年 10 月 1 日起施行的《国家公务员暂行条例》第一次使得公务员成为法律术语,这标志着我国公务员制度的诞生。我国也是从 1994 年 8 月 19 日开始招录公务员,由此形成了公务员考试制度。
  
  不同的国家对公务员范围的界定也是不同的。在西方国家,公务员一般是指经过非选举程序而被任命为担任政府职务的国家工作人员。①我国对公务员范围的界定也在不断扩展。1993 年颁布的《国家公务员暂行条例》第三条中明确规定,我国公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员之外的工作人员。同一年颁布的《国家公务员制度实施方案》中规定:公务员的范围包括各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员和其他行使国家行政职能,从事行政管理活动中除工勤人员以外的工作人员。②2006 年实施的《公务员法》第二条中明确规定:我国公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员,主要包括:各级中国共产党机关工作人员;各级人大机关工作人员;各级行政机关工作人员;各级政协机关工作人员;各级审判机关工作人员;各级检察机关工作人员;各级民主党派机关工作人员这七类机关的工作人员。
  
  公务员是一群特殊的职业群体,他们身兼着双重身份角色:作为一般公民,他们拥有自己作为一般公民所拥有的权利与义务,有权去追求自己的个人利益;另一方面,他们手中掌握着公共权力,公共权力是一种公共力量,通过公共权力的行使来实现公共利益。因此公务员就很有可能利用职务之便来窃取、占有和不当使用公共权力来谋取私利,因此对于公务员也就不应满足于一般的品德要求,而应有特殊的品德要求。
  
  2.1.2 品德修养
  
  品德一词起源于伦理学,随着研究的不断扩展,其逐渐成为德育学、教育心理学等学科的研究对象,而不同学科对其解释也不完全相同。在德育学中,品德是指“调节一定社会关系的政治规范、思想规范和道德规范表现在个人思想言行中稳固的政治品质、思想品质和道德品质的总和。”德育界的泰斗级人物王逢贤先生认为品德“包括人的思想观点(人生观、世界观)、政治态度、法制观念、道德品质等全部内容。”①在教育心理学中,品德是指“个人依据一定的道德行为准则行动时所表现出来的某些稳固的特征,它是个性中具有道德评价意义的核心部分。个人的品德,如忠于社会主义、爱祖国、集体主义、守纪律、助人、勤俭等,主要是在社会道德舆论的熏陶下和家庭、学校道德教育的影响下形成的,它是社会现实在人脑中的反映。”②由以上可以看出,不同学科对于品德的概念是有一些共识的,这主要表现在他们都认为品德是个体根据一定的社会道德准则和规范行动时,对社会、对他人、对周围事物所表现出来的稳定的心理特征或倾向,它是一种个体现象,是社会道德在个体身上的表现,而且品德也是多方面的,包括:爱心,尊敬、言谈举止、团结友爱等。
  
  修养就是个人认识、情感、意志、信念、言行习惯的修炼和涵养,并通过这种修炼和涵养而养成高尚的品质和正确的待人处世的态度,从而形成健全的人格,使言行合乎规矩。只有自觉遵循社会道德体系要求,能够很好地履行个人的社会义务,并不断提升个人人生境界的人,才会拥有良好的内在素质。个人修养的内容主要包括:仁义礼智信、温良恭俭让、忠孝悌慎廉、勤正刚直勇等。
  
  而品德修养则是指人们为了实现一定的道德理想而对自己的品行进行锤炼和陶冶的功夫,有时也指经过这种长期的努力所形成的道德情操。它是个人基于向善的内在动力,通过对原有价值系统的自我调整,积极主动地进行自我认识、自我解剖、自我教育和自我提高,逐渐接近理想人格和社会主导价值目标,以达到更高的道德水平和道德境界和实现自我完善的过程。在不同的社会和阶级中,人们的道德修养的目的、内容和途径也不同。
  
  2.1.3 公务员品德修养
  
  公务员品德修养即是指公务员在遵守与其职业要求相符的伦理规范而行动时所表现出来的稳定特点,是公务员为了塑造完善的行政人格而进行的自我长期的不断涵育、不断锤炼、不断完善,从而养成高尚的道德品质的过程。
  
  公务员首先是作为社会中的一般个人存在,因此他应该首先遵循公民所应遵循的一般个人品德,如公民基本道德规范、社会公德主要规范、公民职业道德主要规范、家庭美德主要规范、社会主义道德规范等。但公务员又同时是一群特殊的职业群体,他们手中掌握着人民所赋予的公共权力,以实现社会公共利益。因此公务员就不应仅仅满足于一般个人品德的获得,他们所应具备的应该是与其职位相称的行政品德,如公平正义、艰苦奋斗、勤政廉洁、公共责任等。行政品德是个人品德的延伸与深化,行政品德是高于个人品德的,公务员也只有在具备良好的个人品德的基础上才会形成完备的行政品德。公务员也只有形成良好的行政品德,才能够自觉克服自利行为,自觉承担行政责任,防止腐化堕落;才能够完全站在国家和人民利益的立场上,依法行使职权,全心全意为人民服务;才能够形成完整的行政人格,最终实现自身的全面的、自由的发展。
  
  2.2 公务员品德修养的理论内涵
  
  2.2.1 公务员品德修养的特殊表现
  
  在社会主义市场经济条件下,公务员的品德修养不仅具有道德规范的一般特征,又具有自己的内在规定性,这主要表现在:
  
  第一,政治性和强制性的统一。在社会主义市场经济条件下,我国实行以公有制为主体的经济体制,生产资料公有,人民是国家的主人,公务员只是接受人民的委托,代表人民行使由人民所赋予的行政权力。因此公务员必须要接受中国共产党的领导,忠实贯彻党的基本路线和方针政策,代表最广大人民群众的利益,因此公务员必然要具备一定的政治品德,如忠于国家,全心全意为人民服务等,遵守政治规范等。同时,由于公务员手中掌握的公共权力具有权威性,这就不能仅仅依靠社会舆论、风俗习惯等来维护与发挥作用,必须运用法律、监督等强制性措施来加以规范,以把强制性和自律性结合起来,因此公务员品德修养是政治性与强制性的统一。
  
  第二,变动性和稳定性的统一。道德反映经济关系和经济利益,那么在不同的历史发展时期与阶段,甚至同一历史发展时期的不同发展阶段,必然伴随着不同的经济关系及经济利益关系的调整而产生不同的官员的品德修养内容,它会随着时代的变迁而赋予新的含义与内容,也就是说它时刻处于变动之中。按此推理,那么当代公务员品德修养也是具体的,历史的,它也是对当代社会主义市场经济时期一定经济关系和经济利益的道德关系和道德要求的概括与反映,它必然刻上了这个时代的鲜明烙印。如市场经济具有开放性,自主性,则必然激发了当代公务员的独立、自主、竞争、效率、创新等品德。而官员的道德规范在变动之中也有相对稳定的部分,那些在中国历史上历经不同朝代而仍然具有强劲生命力的官员规范、官员品德修养的方法、途径等,在社会主义市场经济不断深化的今天,我们仍然可以对其进行批判的继承、发扬与创新,以赋予传统新的生命力和再生点。比如我国传统中的重义,守信的品德,在社会主义市场经济条件下则可以理解成诚实守信、重义轻利;还有传统中君子自省、慎独等品德修养途径在当代仍然可以作为公务员品德修养的途径,而且具有十分重要的作用与价值。
  
  第三,他律性和自律性的统一。公务员的品德修养虽然主要依靠道德主体内心的强大自律,但在社会主义市场经济条件下,它同时也需要依靠个体外部的强大约束力来加以规范,是自律性与他律性的统一。一方面以法律制度来精确具体的表达公务员所应遵从的最基本的道德规范,以及行为的道德底线,告诉公务员应当怎样做、不应当怎样做,以充分发挥法律制度的强制性的约束力,从而引导公务员自觉地遵循向善的标准,以逐渐转化为公务员的内在自觉;另一方面,只有依靠公务员的自觉自愿,只有公务员重视个体的美德建设,品德才会真正成为内在于公务员自身的。因此在社会主义市场经济条件下,我们必须通过自律与他律的充分结合来实现公务员良好行政人格的塑造。
  
  第四,广泛性和示范性的统一。公务员品德修养的广泛性是指公务员不仅应当遵循作为一般公民所应遵循的道德规范,如公民基本道德规范、社会公德主要规范、公民职业道德主要规范、家庭美德主要规范、社会主义道德规范等,来作为自身的行为准则,还应在此基础上追求作为一个公务员所应具备的较高的道德品质要求。公务员品德修养的示范性则是由公务员在社会生活中的特殊地位所决定的,他们手中掌握着公共权力,代表人民群众的利益,是公共意志的执行者,其一言一行,都会受到群众的密切关注,也会对群众产生强烈的示范效应,正所谓上行下效。同时其品德修养状况如何也会直接影响社会风气的好坏。因此,公务员的品德修养不仅关系其自身,而且具有更为广泛和普遍性的意义。它关系着整个国家和民族的形象,关系着社会主义市场经济的发展,关系着以德治国方略的实施,因此公务员必然应当具有超越一般个人品德要求的行政品德。
  
  2.2.2 公务员品德修养的价值取向
  
  在社会主义市场经济条件下,公务员应当具有公共利益、公平正义、公共责任和公共效率的价值取向。
  
  第一,公共利益意识。公共利益,从字面来看,可理解为公共的利益,简称公益,是与私人利益相对应的一个概念,它是伴随着公共领域与私人领域的分化而产生的。公共利益涉及公共之范围和利益之内容,因为公众范围和利益内容是不确定的,所以公共利益也并没有一个确切的概念。公务员由于其职位的特殊性,手中掌握着公共权力,必须得合理合法的运用公共权力来为人民谋取利益。因此,公务员应追求公共利益的价值取向,把它作为一种精神追求和信仰,进入公务员的实践理性,从而成为指导其行为的内在动力。我们说公务员应有公共利益至上的价值观念,并不是说让公务员完全没有个人利益,而是要合理处理公共利益与私人利益的关系,合理地用好手中掌握的权力。在计划经济时期,我们奉行全心全意为人民服务的宗旨意识,却忽略了一个极为重要的事实,人不可能是天生的道德者,而是具有经济人、政治人、工具人等多重本性;自 1978 年我国实行市场经济以来,激发了公务员的自主意识和利己动机,在这个时候,就更为需要公务员具有公共利益的价值取向,以协调社会公共利益和私人利益间存在的矛盾,寻求公共利益最大化。也只有公务员真正具有了公共利益的价值取向,才不会出现滥用职权、以权谋私等公务员的品德失衡问题。
  
  第二,公平正义意识。公正就含有公平正义的意思。公平正义它是人类政治社会的永恒追求,可以说人类政治社会的历史,就是人类追求公正的历史,几乎每个时代都存在着把实现社会公正作为一种社会理想来追求。但是,公正是一个历史范畴,不同时期的人对其的理解不同,即使处于同一时期,不同的人群也有不一样的公正观念。在社会主义市场经济条件下,市场经济创设了平等和自由,同时市场经济又提出了对平等和自由的需求,可以说市场经济孕育了现代平等意识和自由观念,但是平等和自由也会受到侵害,这就需要公务员具有公平正义的价值观念来维护社会正义,实现平等自由。罗尔斯说“正义是社会制度的第一美德,社会正义的实现关键在于制度的正义”,但是制度又是由人来支撑的,能否创生、支持一个正义的制度,又依赖于一个社会是否有足够多的具有正义德性的人。在当前,出现了部分公务员的由于行政权力运行不规范所造成的不公正现象,出现了权力的寻租与出租等腐败问题,当然创设正义的制度来克制公务员这些不良行为的出现是很有必要的,但更为重要的是公务员得加强自身的品德修养,这才能够实现从真正意义上来维护社会的公平正义。
  
  第三,公共责任意识。美国着名公共行政学家弗雷德里克·莫舍曾明确指出,责任是公共行政中最为重要的一个词,这就突出了责任对公共权力运行所起的重要作用。公共责任的产生是与公共权力密不可分的,一般来说,权利与责任是对等的,那么公务员享有了这种权利,就应该承担相应的责任。而且公共责任的实现是一个复杂的过程,公共责任是与公共权力相伴的,公共权力是以服务于公共利益为目标的,那么公共责任也是以公共利益的实现为最终目标。由于公共权力具有二重性,因此便极有可能出现权力运行不公的现象,而且公务员在履行责任过程中也不可避免会面临着权力、角色和利益三种责任冲突,这就需要公务员承担相应的责任来加以保证。美国学者特里·L.库珀认为“公务人员面临着客观责任和主观责任之分,一般说来,客观责任是与外部强加的可能事务相关,而主观责任则与我们自己认为应该为之负责的事物相关。”①因此,公务员公共责任价值取向的实现,一方面应该依托于法律、监督等外部规制,但同时更为重要的是公务员应该自觉提升其品德修养,依靠内在的行政良知来自觉地履行其应当履行的责任。
  
  第四,公共效率意识。效率本是一个机械学的概念,后逐渐被引入社会生活中。自行政学诞生之日起,效率便成为行政学的一个核心概念,是衡量政府工作状况的基本综合指标,公务员的行政能力、管理能力和服务水平一定程度上可以说是通过效率这一价值判断标准来检验的,它也成为行政管理活动所要实现的目标。现代意义上的公共行政效率是指以尽可能低的公共行政管理成本,实现尽可能高的社会公共效益。因此行政效率实际上也是公共利益的重要表征,它体现着公共利益的得失。公务员也只有实现了工作中的高效率,才可能使公共资源得到最佳的使用,并实现最大的公共效益。说到底,行政效率就是公务员为人民谋利益、提供公共物品和公共服务的效率。因此,公共效率问题不单单是管理技术问题,它更是责任伦理问题,是公务员负责任的实质性表现;同时公共管理效率也不能够简单的加以量化,更应该注重质的方面,实现数量与质量的统一。市场经济更是讲求效益,重视效率的。但是在这种条件下,却出现了公务员片面追求效率,片面追求数字,搞形式主义的现象;也出现了部分公务员在工作中推诿扯皮、效率低下的现象;还出现了仅仅追求效率,而忽视公平的现象等。当然进行机构改革,提供制度保障是一方面,但更为重要的是公务员能够提高品德修养,自觉做到勤政、重视社会公平,才会实现真正意义上的公共效率。
  
  2.2.3 公务员品德修养的理想目标
  
  公务员品德修养的理想目标是要使公务员最终能够养成独立自主的行政道德人格,从而实现公务员全面自由的发展。王伟教授就认为:“行政伦理建设的目的,是要在国家公务员中形成普遍的完美的道德人格。”①而唐志君也认为:“行政伦理人格的形成一方面反映出一定的行政价值观、行政道德原则与规范的有机整合,另一方面也体现了行政伦理建设的最终目标。”②
  
  在伦理学中,人格包括个人的尊严、价值和道德品质,它是我们作为社会人的资格和品格的总和。马克思主义伦理学则认为人格的本质是人的社会存在,是人的社会特质。道德人格则是指个人在长时间的生活实践和社会实践中,通过个人对道德关系和环境的理解和道德价值的选择、认同以至创造而形成的具有内在一致性和稳定性的道德自我。它是一个人的总体道德面貌和道德精神世界,是人的社会规定性与人的个体特性两者相互作用的结果。行政道德人格是指行政人员在行政管理过程中经过持续的、长期的道德行为选择所体现出来的一种自我道德的完整性。正如美德伦理学所倡导的,行政道德人格它关注个人的整体性,它是公务员所形成的恒久稳定的一种心理状态,它是公务员的深层的行为和反映习惯,它不仅仅关注人的外表可见的行为,更关注人的内在的行为动机,它使公务员在面临不同领域的规范时都能做出一致的行为,使公务员的美德能在不同类型的环境场合和谐一致的,整体化的表现出来。
  
  公务员的独立自主的行政道德人格是在全体公职人员充分自觉的过程当中形成的,通过这种自觉的形成才会给每个公务人员带来真正的自主和自由,才能促进公务员进行自我约束、自我管理,不断改善其自身素质,完善人格,最终实现自身全面自由的发展;只有这种自觉才能对社会其他成员起到良好的示范作用,合理的激励、引导其他社会成员的言行,从而净化整个社会的道德环境;只有这种自觉地普遍生成,才会使得公共领域中所存在着的诸如以权谋私、贪污腐败等公务员的道德失范现象得到彻底根除,公务员才会为整个社会提供优质的服务,也才能达到真正意义上的公共利益的实现。
  
  而公务员的行政道德人格是在长期的行政道德实践活动中,以行政体系的价值导向为前提,通过道德化的制度约束和行政人员的主动的自我修养和自觉锻炼而逐步形成。也就是说,行政道德人格的形成一方面需要良好的外部环境,以为公务员行政人格的生成提供可靠的外部保障,来引导、促进其道德发展。但是如果仅仅依存于制度等外部条件,就会限制了公务员自身的发展,极有可能造成公务员存在表里不一、欺上瞒下等失范现象,只是震慑于外部环境的约束而去作为。而行政人格的发展本是一个自我实现的过程,因此另一方面,我们更加需要公务员加强自身品德修养,通过自我自觉自主的完善的内在驱动力来实现。法国着名的生命哲学家亨利·柏格森就曾经说过:“道德有两种,一是作为义务的道德,他以绝对命令的形式出现;二是作为抱负的道德,它出自人们的德性和创造。前者来源于社会对人类生命本能的必要的压力;后者则是个体生命冲力合乎道德的自由与自觉的发挥。”因此我们需要把外部条件和公务员的自觉自主的内在修养相结合,在此过程中更为注重公务员内在自主人格的养成,并在具体的社会实践中进一步塑造,以把主观世界和客观现实很好地结合起来。
  
  2.3 公务员品德修养的理论依据
  
  2.3.1 权力制约理论
  
  在近代社会,学者们提出了建立在权力制衡原则上的权力制约理论,由此提出了立法、司法和行政相分立的三权分立学说,以期真正达到权力制约的目的,但这些权力是不能够脱离权力主体而独立运行的,它是与权力主体紧密联系在一起的,是由权力主体来行使的。由此,张康之教授重新审视了权力,从抽象和具体这一全新的视角对权力进行了划分。他认为抽象权力是法律化、制度化和规范化的权力,它致力于服务社会公共利益,是固定下来的合法化、合理化、普遍化的一种整体性权力。而具体权力则不同,它是由具体的人所行使的权力,是一种现实运行的权力,是与权力的执掌者直接联系在一起的权力,具有很大的灵活性。由于抽象权力是经过科学设计的一种规范权力,因此就不会有腐败和滥用问题。而具体权力会受到社会政治经济文化环境因素的影响,特别是会受到权力执掌者主观意志、感官存在的影响,这也是最为根本的。因此我们就不能单一的通过加强立法、完善制度的方式来对权力进行制约,而是权力的执掌者能够通过对自身的品德进行修炼,提高自身的素质和修养,依托于伦理的力量,从而使自身具有一种高尚的品德,服务于公共利益,而不会滥用权力以权谋私。最终实现抽象权力与具体权力的统一,实现法律制度建设与伦理关系建设的恰当互补。
  
  2.3.2 行政责任理论
  
  在《行政伦理学:实现行政责任的途径》一书中,库珀将行政责任分为主观责任和客观责任。他认为,客观责任是法律、规章、社会等强加给公务人员的义务,而主观责任则来源于公务员对公共利益、公共责任、公平正义、公共效率等这些价值观的主观认同与信仰。因此只有公务员不断提升自身的品德修养素质与水平,才会对这些价值观有着强烈的认同感,才会把这些价值观真正内化于自身。
  
  学者们认为在公共组织中负责任的行为通常有两种途径,即内部控制和外部控制,而他们对责任究竟是采取内部控制还是外部控制方式的争论由来已久,最为着名的就是弗雷德里奇与芬纳之争。芬纳认为外部控制更为重要,他主张要产生负有责任的行为必须通过法律和制度建设,因此他认为我们应该注重提高对公务员的法律控制。由此可以看出外部控制更倾向于改变组织运行所要遵循的条例和法律,而不是去寻求改变组织中的具有主观意识的人。同时他还认为公务员不可能在内部控制的方式下行使自由裁量权,而主张通过外部控制来对自由裁量权进行有效约束。而弗雷德里奇则认为内部控制更为重要,他认为行政责任就是对技术知识和公众情感作出反应并采取行为时表现出来的内心态度和立场,而塑造行为的能力又根源于一系列内化了的态度、价值观和信仰。与芬纳不同,他认为应把内心的准则作为有效指导自由裁量权行使的指南。当前,我们既需要通过外部控制的方式来制约公务员的利己行为,也需要依靠公务员的内部控制来服务于公共利益。外部控制需要通过法律法规等的方式来对公务员的行为进行约束、制约与引导,而内部控制则需要公务员加强自身品德修养,使外在的规范内化于公务员自身的自觉意识与行为,最终实现内部控制与外部控制的互补与平衡。
  
  2.3.3 行政人格理论
  
  行政人格它是公务员与其所处岗位的主观统一,是公务员的道德意识的深化,是他律的自律化,是公务员把外在于他的法律、规章和监督机制等内在为其自身的一种优秀品质,这就表现为公务员的道德品质。张康之教授认为行政品德的最高境界就是独立自主的行政人格的养成,只有拥有了这种行政人格,公务员才能够在行使权力时知道应该怎么做,才能够约束自身行为,坚决抵制外在诱惑,表现出意识与行为的一致,而不会钻制度、监督机制不健全的空子;只有拥有了行政人格,公务员才能够真正做到自律,才会积极地去行为,才会主动地去承担岗位所赋予他的责任与使命,表现出对工作极高的激情与活力;才能够全心全意的为人民服务,谋求公共利益,实现社会的公平正义。而这种独立自主的人格获得的一种极其有效的途径就是品德修养。修身的学问是我国传统文化中遗留下来的一种非常宝贵的财富,历史上很多思想家都提出了关于修身的思想,比如自省、慎独,它们都是直到现在都很有效的修身方法。而修身最为重要的方法就是去实践,公务员的行政人格是在行政管理的过程中所形成的,因此他们不仅要“知”,更重要的是要去“行”,身体力行,真正做到知与行的统一。亚里士多德也认为美德的获得,实践是更为重要的,他把美德分为心智方面的和道德方面的,其认为心智方面的美德主要是靠教育获得的,而道德方面的美德则要靠实践,是在实践中逐渐养成的一种习惯。
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