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电子政务对档案工作的影响及档案室定位

来源:未知 作者:傻傻地鱼
发布于:2016-01-13 共5548字
摘要

  在我国,档案室作为机关单位的内部机构,通过提供必要的档案信息支持,为机关工作提供参谋和咨询;同时,它也是"先期保管具有长远价值档案的过渡性机构",[1]为档案馆的工作提供基础性支撑。可以说,档案室在从文件到档案这一管理过程中发挥着承前启后的作用。纸质环境下,档案室的角色定位较为明确,而电子环境下,电子文件管理流程的复杂性与多样性,使得档案室的角色定位变得模糊起来。从理论层面看,在全程管理与前端控制理论中,档案部门被定义为电子文件全过程管理的控制者与管理者,这种角色定位的可行性、合理性目前少有人探讨。从实践层面看,由于将电子文件与电子档案统称为"电子文件",档案室的管理权限没有如期拓展,使本该由档案室负责的工作,却遭到其他部门的质疑与忽视。因为角色定位的不明确,档案室在电子政务系统中处于十分尴尬的地位。因此,明晰档案室在电子政务系统中的角色定位,具有十分重要的理论意义与实践意义。本文的角色定位是指机关档案室在电子政务系统中所处的地位,而这主要取决于它自身的价值以及与有关方面的关系。

  一、纸质环境中档案室的角色定位

  (一)法律法规对档案室的角色定位

  《中华人民共和国档案法》从国家法律的层面对机关档案室的角色定位作出明确规定:"负责本单位的档案,并对所属机构的档案工作实行监督和指导".其他相关法律法规也对档案室的职责与基本任务进行明晰,强调档案室应对本单位的档案工作进行管理、监督、指导,并负责档案的移交。可见,法律法规中机关档案室的角色定位是明确的:对本单位的档案工作负责,使本单位的档案得以妥善保存并合理提供利用,最终顺利移交给档案馆。

  (二)传统档案学理论对档案室的角色定位

  在传统的档案学理论中,档案室是"把各行各业的工作与档案工作相结合,与社会相沟通,把档案工作与文书部门的有关工作相联系,把自身的工作同档案馆工作相配合"的"综合部".[2]它有三个方面的性质:"机关的内部组织机构"、"保存档案的过渡性机构"、"主要任务是服务于本机关".[3]

  传统档案学理论强调机关档案室作为连接文书部门与档案馆工作的中枢机构,具有非常重要的承上启下作用。

  (三)机关档案室对纸质环境中的角色定位

  我国相关法律法规更强调档案室对机关档案工作的管理作用,强调其作为机关信息集合部门的职责。而在理论研究中,则是从文件生命周期的角度出发,指出机关档案室处于其中的重要作用。双方各有侧重,但基本观点是一致的:机关档案室的作用是负责本单位的档案工作,使其能够为本单位的业务活动所利用,并将需要永久保存的档案移交给档案馆。档案室文件流转在整个过程中的作用如图1所示:

  二、电子政务环境中档案工作的变化

  电子政务系统的应用,不仅带来文件载体形式的改变,更是对业务部门的工作流程进行再造和优化。对于档案部门来说,它改变了其管理的根本--保管载体,并由此引发了管理活动的变化。

  (一)新的管理要求

  纸质文件载体与内容的一致性、不可分离性,使得传统档案工作较为简单明了,重点要确保载体的安全性、可靠性。而电子文件特有的信息与载体的可分离性、系统依赖性、信息的易变性与可操作性等特点,使其易于被修改并总是处于不断变化中,从而引发了管理方式的变革,给档案工作带来了巨大的挑战。[4]

  在电子文件的保管中,要解决的核心问题是如何对具有原始性的电子文件进行长久保存。这包括两个方面的内容:一是电子文件原始性的认定问题;二是电子文件的长期保存问题。[5]与传统档案管理相比,电子文件的管理具有相关因素多、各因素之间的相关度高、变量多、目标复杂、技术含量高、更新快等特点,对管理活动提出了更高要求,需要从政策、制度、技术方法等不同层面共同采用新的对策。[6]

  (二)新的业务流程

  有学者曾指出:"计算机应用到了一定程度,不可避免地要改变业务流程。"[7]电子环境下,原有的许多观念与做法都不可避免地要发生相应改变,原有的业务流程也要改变。在传统的档案管理中,文件的生成、归档和最终处置三个环节将文件生命周期清晰地划分为现行阶段、半现行阶段和非现行阶段。[8]

  文件的生成、收集、整理、鉴定、归档、移交或销毁等管理环节都是相对独立的,并形成前后衔接、在顺序和时间上不可逆的、单一性的线性流程。[9]在电子办公环境中,文件管理环节之间的界限逐渐模糊,不同的业务环节交叉进行或同时进行,各管理阶段的界限不像在纸质环境中那么明显,导致各个环节出现互相穿插、互相衔接、我中有你、你中有我的复杂关系,业务流程变得多样而复杂。[10]

  三、电子政务环境对档案工作本质的影响

  保管载体、保管环境的变化是否会对档案管理活动造成根本性的改变?是否需要构建全新的管理理论?厘清这些问题,就必须明晰电子文件管理活动变化的本质,即管理理论最本质的两个方面--逻辑起点与管理职责是否发生改变。如果这两个方面发生了改变,那么必然要构建新的管理理论体系,但如果只是由于载体的不同而引起管理方法、管理流程的相应调整,那么这种变化就不是根本性的,就没有必要完全抛开传统的档案管理理论。

  (一)逻辑起点档案部门在纸质档案管理中的逻辑起点是明确的:

  业务部门按规定将需要归档的文件移交给档案室,标志着文件工作的完结,标志着文件管理权限与管理责任的转移,也标志着档案工作的正式开始。[11]

  而电子环境下业务环节的非线性,导致档案部门管理工作的起点也变得模糊进而引发争议。由于电子文件及其元数据易被篡改、易丢失、易损坏,档案部门必须将归档工作前移,实时在线归档,才能更好地维护档案的真实性、完整性与安全性。尽管归档的时间提前了,但只有在文件归档之后,档案部门才能获得文件管理权限,档案管理工作才能正式展开。因此,从管理的逻辑起点看,无论是纸质档案还是电子档案,都是始于文件归档。

  (二)管理职责

  电子办公环境对档案管理环节最显著的改变是归档环节的提前。尽管管理的时间点提前了,但档案部门仍然是在归档之后才履行管理职责,管理权限并没有扩展。归档前,电子文件的真实性、完整性、可靠性由文件形成部门负责;归档后则转由档案部门负责,文件形成部门可以对档案进行利用,但无权对其进行更改、删除等操作,这与传统的档案管理理论也是相符的。因此,从管理职责上看,电子档案的管理并未发生根本性的改变。综上,电子政务系统中档案室的管理工作有所提前,但工作范围并没有本质性的扩张,管理边界是和传统的管理方式一致的。因此,档案室并不需要推翻已有的管理理论,建立新的电子档案管理理论,而应该清楚地认识到电子政务环境给档案工作带来的"变"与"不变",这样才能正确地把握自己的角色定位,更好地开展核心业务。

  四、电子政务环境中档案室的角色定位

  电子政务流程的再造与文档管理活动的变化,虽未触及档案管理理论的本质,但还是对档案室的角色定位造成一定的改变,因此不可避免地要讨论全程管理理论与前端控制理论的合理性与可行性。

  (一)全程管理理论与前端控制理论的可行性探讨

  全程管理理论与前端控制理论的定义都是比较简单明了的,但是关于如何操作、如何实施并没有统一、具体的阐释。目前对这两个理论的研究主要存在两个问题:

  1.构建了理想的管理模式,难以实现。全程管理和前端控制理论构建了一种理想状态,即档案部门可以对文件从形成直至销毁或永久保存的全过程进行统一管理。然而,文件在不同阶段是由不同的部门负责管理的,档案部门与业务部门是平等的业务对接关系,不存在上下级的领导关系。档案室可以对业务部门的文件管理工作提出建议与意见,但并不能实施真正意义上的管理。此外,档案部门包含了档案室与档案馆,它们分属不同的立档单位,档案馆并无权限干涉不同立档单位业务部门的文件管理工作;同理,档案室既不能对前端的业务部门进行管理,也不能对后端的档案馆工作进行监管,而是要接受档案馆对其档案管理工作的指导与监督。因此,无论是从权职划分还是具体分工来看,档案部门都无法实现对电子文件的全程统一管理。

  2.模糊了前端控制的内涵,混淆概念。有的学者认为"保存即归档"就是实现了前端控制,是把归档环节"纳入到前端收、发文流程当中".[12]

  这种说法模糊了"控制"的真实涵义。保存即归档是归档时间的提前,实现了管理环节的交叉,但档案室仍然负责归档工作,并没有参与前端的文件形成的工作中去,更没有对前端工作起到实质性的"控制"作用。可见,业务环节的提前,并不是"前端控制"的实现。因此,全程管理理论与前端控制理论对档案部门作为电子文件全过程管理者的角色定位是无法实现的,也是不现实的。

  (二)机关档案室在电子政务系统中的角色定位

  露西安娜·杜兰蒂教授认为,在从电子文件到电子档案的整个生命周期中,文件的形成者和档案的保管员共享管理者的角色和职责。[13]

  也就是说,文件的形成者与档案的保管者各有分工、各司其职,共同承担从电子文件到电子档案全生命周期的管理责任。我国机关档案室与文件形成部门和档案馆紧密相连,处于电子文件整个生命周期的"中端".传统的档案学理论中,档案部门除了扮演档案实体保管者和社会记忆捍卫者之外,还应肩负档案信息管理专家、档案信息中介、档案文化传播者等重要角色。而在电子文件管理理论研究中,很多学者在提倡"全程管理"与"前端控制"的同时,提出要建立新型的文档一体化管理机构,作为电子文件管理全过程的中部枢纽。[14]

  在实践工作中,档案室也"多数仅被定位为档案实体的管理者、检索提供的服务者,监督指导本单位档案工作和信息服务的职能基本处于缺失状态",档案室开展机关资源整合等工作往往被认为有"越位"之嫌。[15]

  忽视档案室的作用,建立新的、独立于业务机构之外的档案管理机构,使档案室的地位不仅尴尬、作用被边缘化,而且造成管理上的混乱。因此,当务之急应明确档案室的角色定位,使其在电子政务系统中发挥应有的作用。

  既然电子文件的管理与纸质文件的管理并无根本性区别,那么档案室在电子政务环境下的角色定位应与传统纸质文件管理类似。档案室还是以机关档案工作的管理者、文件流转的中纽这两个角色为主,并肩负起机关信息建设工作的参与者等职责。具体来说,机关档案室在电子政务环境下的角色定位主要包括:

  1.机关档案工作的负责者。作为机关档案工作的负责部门,档案管理工作是档案室最重要的职责,具体包括:(1)妥善接收并保管各业务部门应归档的文件。与纸质文件归档类似,档案部门最大限度地接收不同业务部门产生的电子文件。由于要求各业务部门生成的电子文件都是格式规范、结构完整、符合要求的,也只是最理想的状态,现实中是很难做到的。面对版本形式多样、不完全符合归档标准等情况,档案室也应该最大限度地接收、维护前端产生的电子文件,以确保后续管理工作的顺利进行。[16]

  (2)为业务部门的文件管理工作提供专业意见。档案部门最清楚应如何确保电子文件的安全可靠性,对于电子文件形成过程的凭证性保障也有着更深刻的认识。因此,档案室可以对前端业务部门的文件管理工作提供专业意见,使电子文件更规范、有序地流转。

  2.机关档案信息资源的管理者。档案室通过对机关电子文件的管理,拥有对机关信息资源的管理权。

  一方面,应积极进行电子文件内容的分析与挖掘,并利用电子政务系统进行资源共享,提高对信息的搜集、分析、传递和利用能力,建立更加丰富、全面的档案资源体系;另一方面,应提供多途径的档案检索与利用服务,使业务部门能够快速、便捷地获取所需的档案信息资源。通过为电子政务提供更有效的决策支持,提高政府整体的管理水平和行政效率。

  3.档案馆基础工作的支撑者。档案室移交的档案,其完整程度、价值高低、整理质量、保管状况等都直接影响到档案馆的馆藏建设情况,影响到国家文化遗产累积和保护状况。只有最大限度地接收、妥善保管业务部门产生的电子文件,并将其完整地移交给档案馆,才能确保档案馆工作的顺利开展。

  4.信息化建设工作的辅助者。机关档案室对电子文件的真实性、凭证性和长期保存有更专业、更深刻的把握,应当为机关信息化建设提供专业意见。另外,当下我国数字档案馆建设正处于起步阶段,机关档案室作为档案信息化的先行者,可以为数字档案馆的建设提供有用的实践经验与参考意见,促进数字档案馆建设工作的顺利开展。

  5.电子文件审计工作的参与者。对电子文件管理及其相关活动实施监控,评价其效率与效果是否达到预定目标,可以确保文件系统的程序和运行符合相关规定与要求。[17]国外已经开展了一定的电子文件审计工作,例如,澳大利亚国家审计办公室已对联邦政府机构文件管理开展了三次专门的审计,评估其文件管理政策、系统和流程是否满足档案法的要求,是否符合政府文件管理政策和标准,以提高文件管理水平。[18]

  建立完善的审计制度,是规范电子文件管理工作、确保电子文件安全可靠与长期可用的重要措施。笔者认为,应建立电子文件管理责任制,并由各级信息化主管部门牵头,定期监督、检查各单位电子文件管理情况,开展电子文件管理绩效专门考核。在制定相关的审计制度、执行电子文件管理审计工作时,档案部门应该从专业化角度出发,对电子文件管理流程及管理系统等规范提供意见。

  电子文件全过程管理是一个多部门分工协作的过程,机关档案室应明晰自身的角色定位,充分发挥"承上启下"的重要作用,确保电子文件全过程管理的顺畅。同时,档案室也应该具备进行整体布局,积极参与信息化建设、电子文件管理活动,从档案管理的角度为其提供专业的指导意见与建议。

  参考文献:
  [1][3]冯惠玲,张辑哲主编。档案学概论[M].北京:中国人民大学出版社, 2006:88-93.
  [2]刘国能主编。档案室概论[M].中国档案出版社,1995:24-26.
  [4]冯惠玲。认识电子文件《拥有新记忆--电子文件管理研究》摘要之一[J].档案学通讯。1998(1):44-48.
  [5]赵屹,陈晓晖。从国际实践进展看电子文件管理两大核心问题[J].档案与建设,2010(10):4-9.
  [6]冯惠玲主编。政府电子文件管理[M].北京:中国人民大学出版社,2004:26-27.

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