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乌克兰危机后德国的积极外交政策调整

来源:未知 作者:小韩
发布于:2015-03-27 共11817字
论文摘要

  面对国际社会和盟友的期待,2013年12月上台的德国大联合政府表示出了要积极参与建构国际秩序并为危机和冲突的解决做出贡献的意愿①,尤其是联邦总统高克、外交部长施泰因迈尔和国防部长冯德莱恩在2014年1月底的第50届慕尼黑安全会议上的演讲中提出,“德国必须时刻准备,在外交和安全政策上更早、更果断且更具实质性地投入”②,由此宣示了德国准备放弃僵守“克制文化”,转而推行积极有为的外交政策。

  ③2013年11月底爆发的乌克兰危机恰恰为德国推行积极有为的外交政策开启了有利的“时机之窗”,但它同时也是这一政策能否取得成功的“试金石”。那么,迄今为止,德国大联合政府释放出的积极有为外交政策的宣示是否在此次乌克兰危机中有所体现?促成德国在危机中的表现的影响因素有哪些,从中又可以看到德国外交政策的调整面临哪些挑战?文章拟对这些问题做深入分析,以便更好地研判德国外交政策调整的实质。

  一、德国在乌克兰危机应对中的表现

  梳理整个乌克兰危机迄今的发展过程,并结合德国在危机应对过程中的立场和行动,大致可将危机划分为以下几个发展阶段:第一阶段,从以亚努科维奇为总统的乌克兰政府宣布中止与欧盟的联系国协定谈判,并由此引发大规模亲欧盟的示威游行到反对派上台执政。在这个阶段,德国致力于通过自己的外交努力调停并和平解决危机,其对相关各方的态度也表现得十分克制。第二阶段,克里米亚局势发生动荡,并最终脱乌入俄,欧盟启动“三阶段制裁计划”中的前两个阶段的制裁。在这个阶段,德国在对待俄罗斯的态度上出现了某种转变,由刚开始的反对制裁转变为支持视俄罗斯的表现进行分阶段制裁,但其依然没有放弃通过外交斡旋和平解决危机的努力。第三阶段,乌克兰东南部局势发生动荡,东部两州宣布独立,尤其是马航班机被击落,欧盟启动了第三阶段的经济制裁,不过,在制裁不断升级的同时,乌克兰危机形势在达到高潮后出现了某种临时的缓和迹象。在这个阶段,德国对俄态度更为强硬,在依然坚持谈判与制裁并举的同时,趋向于认为经济制裁会更为有效。

  1.亚努科维奇政府倒台阶段

  在获知乌克兰方面宣布中止与欧盟的联系国协定谈判后,德国并没有对乌克兰当局进行直接的批评,而是表示通向欧盟的大门仍然向乌克兰敞开。在基辅爆发示威游行并导致流血冲突,局势进一步升级之后,不同于美国对当时的乌克兰政府直接发出制裁威胁的做法,默克尔强调的只是乌克兰政府需要保障基本的民主和自由,呼吁冲突双方回归和平对话;外交部长施泰因迈尔更是清晰地告诉反对派,暴力并不是答案。

  ①可见,不同于美国向乌克兰反对派一边倒的立场,德国的立场至少在表面上显得更为“中立”②,这使得德国能更好地扮演调停者的角色。在现实中,默克尔多次与当时的乌克兰总统亚努科维奇和俄罗斯总统普京以及美国总统奥巴马通电话,还与法国总统奥朗德及波兰总理图斯克就乌克兰危机交换了意见,并发表了共同声明。

  2014年2月,施泰因迈尔与法国、波兰两国外交部长更是直接在基辅斡旋,并最终促使亚努科维奇与反对派领导人共同签署了《乌克兰危机调解协议》,协议的内容包括乌克兰2004年宪法的回归,提前举行总统大选和组建有反对派参与的临时内阁,等等③。但是,由于局势的升级、亚努科维奇的逃离及其总统职务被罢黜,调解协议成为一纸空文。因此,德国的外交努力虽然短暂缓和了危机,但其通过单纯外交调停手段和平解决危机的尝试最终还是失败了,乌克兰危机继续发酵。

  2.克里米亚危机阶段

  由于俄罗斯的直接介入,危机日益演变为欧盟和美国与俄罗斯之间的对抗。在俄罗斯军队开始在克里米亚展开行动的情况下,德国开始对俄罗斯政府进行严厉批评,在2014年3月2日默克尔与普京总统的通话中,默克尔称俄罗斯在克里米亚的干预是不可接受的,违反了国际法,希望俄罗斯能尊重乌克兰的主权与领土完整。与此同时,默克尔说服普京接受了其有关建立由欧洲安全与合作组织(以下简称“欧安组织”)领导的“真相调查团”与联络小组的建议。

  ④需要指出的是,在3月3日的欧盟外交部长会议上,由于德国的反对,欧盟也并未达成即刻对俄罗斯进行制裁的共识,德国意在避免局势升级,以便为对话赢得时间。

  ⑤之后,德国与美国等其他七国集团(G7)成员发表共同声明,决定暂停原定于2014年6月在俄罗斯索契举行的八国集团(G8)峰会的准备工作。

  ⑥但至于是否要将俄罗斯排除出八国集团,相比美国,德国更希望保有这一与俄罗斯进行沟通合作的平台。

  ①在这之后,随着危机的延续,德国虽然和欧盟其他国家共同制定了一个针对俄罗斯的“三阶段制裁计划”,但是实际上仅启动了制裁的第一阶段,具体包括终止有关简化签证及新的欧盟与俄罗斯基础协议的谈判。

  ②在克里米亚举行公投并顺利加入俄罗斯联邦之后,德国拒绝承认克里米亚公投结果,表示公投违背了乌克兰宪法和国际法。

  ③为此,德国和欧盟其他国家一起启动了对俄的第二阶段制裁,包括账户冻结及禁止克里米亚和俄罗斯部分官员入境欧盟等。对此,德国外交部长施泰因迈尔强调,“在这一天,我们必须传递明确的信号”。

  ④显然,俄罗斯兼并克里米亚的举动,迫使一直以来主张对俄对话与合作的德国不得不和欧盟其他成员国一起加大制裁的力度。

  3.乌克兰东部危机阶段

  在克里米亚脱乌入俄之后,乌克兰东部地区的独立运动愈演愈烈,乌克兰当局在乌东部采取的所谓“反恐行动”也使得局势越来越复杂。在乌东部局势动荡之初,德国仍不愿极度激化与俄罗斯的关系,依然希望通过外交手段和平解决乌克兰东部危机。比如,在欧盟是否要采取第三阶段制裁的问题上,德国表示,这要看5月25日的总统大选能否顺利进行。与此同时,在德国等国的努力下,美国国务卿、俄罗斯和乌克兰外交部长及欧盟外交事务高级代表在日内瓦进行了会谈,并发表了有利于乌克兰局势缓和的《日内瓦宣言》,只可惜这一共同宣言没有得到各方很好的落实。

  ⑤德国资深外交家伊辛格(Wolfgang Ischinger)还受欧安组织的委任,前往基辅主持由德国政府提议设立的圆桌会议,协调乌克兰全国对话。在乌克兰总统大选成功举行,波罗申科获得选举胜利之后,默克尔与他通话,强调和平解决当前冲突的重要性。

  ⑥6月底,乌克兰与欧盟成功签署联系国协定,由此彻底消除了乌克兰倒向欧亚联盟的可能性,使俄罗斯的欧亚联盟计划严重受挫,俄罗斯对此非常恼火。尽管如此,德国依然致力于实现停火和通过外交与非军事手段解决冲突,例如,在施泰因迈尔的倡议下,德国、法国、俄罗斯、乌克兰等四国外交部长在柏林举行了致力于阻止乌克兰东部地区暴力继续升级及实现长期停火的乌克兰会议,并于7月2日最终达成了包含建立由俄罗斯、乌克兰和欧安组织组成的三方联络小组等内容的《柏林宣言》;7月14日,四方又达成了以《柏林宣言》为基础的“五点计划”。

  ⑦但由于德国所有的这些外交努力并没有带来乌克兰东部地区局势的缓和以及俄罗斯立场的根本转变,德国也不断表达了其对俄罗斯的失望,并在对俄制裁的问题上表现出了更为积极和强硬的一面。特别是在7月16日马来西亚航空MH17航班客机在乌克兰东部坠毁,机上全部乘客和机组人员遇难之后,默克尔多次敦促普京施加其对乌克兰东部反对派的影响。之后由于对失事航班调查的受阻和对俄罗斯没有履行其承诺的失望,在德国的积极倡导下,欧盟对俄最新制裁措施也于8月1日正式生效,制裁的内容包括:加强对俄武器禁运,增加俄罗斯国有银行进入欧盟资本市场的难度,禁止对俄进行用于石油开发的高科技产品的出口,禁止对俄军方客户出口军民两用物品。从制裁的内容可以看出,此次制裁已经包含实质性的经济制裁内容。对于此次制裁措施,默克尔表示“制裁并不是目的”,但是“不可避免的”,甚至欧盟会进一步采取措施,一切都要看俄罗斯方面是否愿意缓和局势并进行合作;德国副总理兼经济和能源部部长加布里尔(社民党)也认为此次制裁措施是“完全有必要的”,并进一步表示,即使德国自身有可能因此次制裁遭受经济上的损失,也不应该因为害怕经济上的后果,而允许战争或内战爆发可能性的增大。

  ①9月12日,美欧以俄罗斯继续破坏乌克兰东部稳定为由,宣布对其国防、金融和能源行业采取进一步制裁,对此,德国是强力的推动者,但默克尔仍然表示,只要俄罗斯遵守约定的协议,这些制裁措施就可以收回,“谈判的大门仍然敞开”。

  ②面对欧美的多轮制裁,俄罗斯也毫不示弱,采取了坚决的反制裁措施。但也必须看到,在制裁与反制裁不断升级的同时,乌克兰危机形势有所缓和:9月5日乌克兰问题三方联络小组(乌克兰、欧安组织、俄罗斯)同乌克兰东部民间武装代表在白俄罗斯首都明斯克签署停火协议,9月19日乌克兰冲突双方又达成双方的和平备忘录,欧安组织将监督备忘录的执行情况,德国和法国一样,也表示将参与此行动,包括派遣无人机和联邦国防军士兵。

  二、德国在危机中表现的影响因素

  通过上述对乌克兰危机发展的三个阶段中德国表现的梳理,我们可以发现德国新政府推行积极有为外交政策的宣示在此次乌克兰危机中的确得到了一定体现,这主要表现在以下两个方面:首先,不同于以往在国际危机和冲突中置身事外的做法,德国政府在此次乌克兰危机应对过程中积极作为,甚至扮演了某种领导者的角色,而且德国的领导角色也在很大程度上得到了各方的认可,例如德国美国马歇尔基金会会长卡伦·多弗里德(Karen Donfried)表示,“在欧债危机中,德国非常明显地扮演了领导角色,这是在一次经济危机中……,现在也可以看到,在外交与安全政策方面,德国在欧盟中再一次扮演了这一角色”。

  ③甚至连美国总统奥巴马在2014年5月初默克尔访美的共同新闻发布会上也表示,他“非常感谢默克尔在乌克兰危机应对中的领导角色”。

  ④其次,在与俄罗斯的关系上,虽然默克尔2005年上台执政后,施罗德总理时期的德俄“特殊关系”已经逐渐趋于冷淡和疏远,但这一次德国对待俄罗斯的态度随着危机的演进变得更加强硬,德国甚至不惜损害自身的经济利益而率领欧盟其他国家制裁俄罗斯。如果和德国在2008年面对俄罗斯与格鲁吉亚战争时不愿对俄施加任何制裁的表现相比,如今德国对俄态度的转变就更为明显。之所以德国的外交政策能在此次乌克兰危机中出现上述调整,其影响因素是多方面的,既有国际双边关系层面与欧盟层面的因素,也有德国国内自身的因素。

  1.国际双边关系层面的影响因素

  (1)德俄关系疏远促使德国对俄立场变得强硬一直以来,欧洲的东方政策在于处理与俄罗斯的关系,而德国在欧洲的对俄关系中占据特殊的地位,相较于欧盟其他国家,德国更加积极地促进俄罗斯在欧盟的利益,充当着俄罗斯同欧盟打交道的“辩护人”。德国的这一“突出角色”可以一直追溯到20世纪70年代勃兰特政府时期的“新东方政策”,当时的勃兰特政府一改阿登纳政府时期所奉行的“哈尔斯坦主义”,在西方世界中率先致力于缓和与苏联、东德及其他东欧社会主义国家的关系。之后的历届德国政府都延续了这一缓和并发展与苏联及之后的俄罗斯关系的政策,从1993年设立的“德俄论坛”到2001年建立的“圣彼得堡对话”机制,再到2003年开始的“德俄社会间合作协调人”机制,最后到始于2008年的德俄“现代化伙伴关系”,都体现着德俄两国间良好的政治关系。而且,科尔与叶利钦、施罗德与普京之间甚至建立起了良好的私人关系。

  在默克尔执政以来,虽然德俄关系没有像过去那样亲密,但德俄良好关系的传统仍在发挥效用,正如俄罗斯问题专家斯蒂芬·科恩(Stephen Cohen)评论的那样,之所以美国视默克尔为解决危机的关键人物,因为普京依然信任默克尔。

  ①除了政治上的传统联系之外,德俄两国也是能源和经贸上的重要伙伴。俄罗斯长期以来都是德国最重要的能源供给国,德国约有35%的天然气和30%的石油进口来自于俄罗斯。另外,德国是俄罗斯在欧盟内部最重要的经贸伙伴,根据德国经济界东方委员会的数据,2012年德俄两国的贸易总额为805亿欧元,为历史最高值,2013年略有下降,为765亿欧元;德国企业在俄大约有200亿欧元的直接投资,6,200家有德国参与的企业活跃在俄罗斯。

  ②总之,德国与俄罗斯在政治和经济上的传统紧密关系,使得德国理所当然地成为了此次乌克兰危机中,西方与俄罗斯进行沟通和协调的最佳也是最有分量的代表。

  但是,随着危机的演进,德国对俄罗斯表现得越来越强硬。这事实上反映了德俄之间早已存在的分歧,乌克兰危机只是加剧了德俄之间的疏远。当年德国之所以倡议与俄罗斯建立“现代化伙伴关系”,是因为德国希望通过加强与俄罗斯的经贸联系加快俄罗斯国内的政治现代化及民主进程,但是,俄罗斯的政治精英显然只对技术转让和投资感兴趣。鉴于普京2012年重新就任总统后所展示出的“专制倾向”、对国内反对派的打压及对人权的侵害,以及政府对经济的控制及腐败等问题,德国国内对俄罗斯的批评之声越来越多,许多德国政治精英包括社民党人在内不再抱有“以接近促转变”的幻想③,这一切都使得当前的德国政府不得不考虑重塑其俄罗斯政策④。此外,德国长期致力于构建包含俄罗斯在内的欧洲安全体系,2013年12月成立的大联合政府也在其《联合执政协议》中再次重申了这一德国外交的基本原则:欧洲的安全只能与俄罗斯共同实现,没有俄罗斯的参与或与之对抗都无法达成。

  ⑤但在此次乌克兰危机中,俄罗斯单方面在克里米亚采取军事行动完全出乎了德国的预料,德国不得不做好俄罗斯继续不合作的准备。究其原因,是因为德俄两国在国家身份定位、对国际格局的设想及解决危机的手段上产生了冲突。当前的德国更加倾向于将自己定位为参与国际秩序塑造的“建构力量”,而俄罗斯则更多地致力于其“霸权”的重建,这也反映在其2013年新通过的《俄罗斯联邦外交政策构想》中。德国始终遵循基于规则的国际秩序,对它而言,俄罗斯在乌克兰危机中的行为明显损害了乌克兰的自决权,违反了国际法,脱离了欧洲的秩序框架,而对于信奉“地缘政治”的俄罗斯来说,这一切却都是正常的。虽然欧盟联系国协定的目的并不在于欧盟的进一步扩大,而是在于提供一种考虑到俄罗斯利益的替代方案,因为欧盟也一度想把俄罗斯纳入其东部伙伴关系中,但是,俄罗斯把联系国协定看作前苏联国家加入欧盟以及由此成为北约成员的预备阶段,为此选择了建立欧亚联盟来争夺其邻国,并由此与欧盟展开了一体化的竞争。可以想见,德俄两国未来在欧洲的竞争与冲突会不断增加①,甚至有学者认为乌克兰危机是德俄在未来争夺欧洲权力的预兆②。

  综上所述,一方面德国与俄罗斯的传统政治与经贸联系使得德国在乌克兰危机中得以扮演某种“诚实的掮客”的角色,但另一方面,德俄两国之间关系的疏远及分歧与冲突的增多,也使得德国在此次乌克兰危机中展现出了对俄罗斯更为强硬的一面。更何况此次危机事关欧洲的和平秩序,俄罗斯通过兼并克里米亚及其在乌东部的行为对这一秩序提出了挑战,德国作为欧盟的领导力量,必须扞卫这一欧洲秩序。

  (2)美国对俄罗斯影响力的减弱在此次乌克兰危机中,德国之所以能够扮演某种领导角色,也与美国在此次危机中相对薄弱的影响力有关。随着美国的战略东移,美国在欧洲的军事投入正在不断下降,欧洲越来越被要求对自己的安全负责。对于此次乌克兰危机,美国由于经过阿富汗和伊拉克两场战争后心身疲乏,以及基于乌克兰并不是北约成员国的事实和俄罗斯的地缘战略优势,西方直接的武装干涉可以说已经被排除了。

  ③在与俄罗斯的经贸关系方面,欧盟是俄罗斯的最大贸易伙伴,紧随其后的是中国和乌克兰,而美国只是俄罗斯的第五大贸易伙伴,具体而言,俄罗斯与欧盟的贸易总额占其对外贸易总额的40%多,而与美国的贸易总额则只占3%左右。

  ④因此,对俄罗斯的制裁,美国更多地只是局限在禁止相关人员入境及账户冻结上,若要对俄罗斯进行全面的经济制裁,美国基于自身影响力有限,不得不依赖欧盟,尤其是德国,因为如前所述,在欧盟对俄贸易中,德国所占比重最大。

  在通过外交途径解决乌克兰危机的问题上,由于科索沃战争、北约东扩和欧洲反导系统的建设及叙利亚问题等,俄罗斯对美国的信任度不断降低,俄美关系的冷淡使美国很难与俄罗斯进行有效的外交磋商,更不用说通过外交途径影响俄罗斯的行为。

  最后,美国和德国等欧盟主要国家在对俄战略上也同样存在分歧。美国视此次乌克兰危机为削弱俄罗斯国际地位的独一无二的机会,也同时希望通过此次危机加强北约的角色,尤其希望通过拉乌克兰加入北约来扩大其地缘政治势力范围;而以德国为代表的一些欧盟国家并不希望与俄罗斯的紧张关系升级,尤其是德国担心对俄制裁会伤及自身。在2008年,默克尔就曾阻止北约东扩,并成功反对格1件给美欧、美德之间带来的信任危机⑤,美国在此次危机中对欧盟的影响力也在下降。所以,鉴于自身对此次乌克兰危机发展进程的影响力十分薄弱,美国必须倚重德国,这自然为德国发挥危机管理人的角色提供了空间。但是,也必须看到,乌克兰危机增强了北约在维护欧洲安全中的作用,重又拉近了欧美和德美之间的关系。例如,在威尔士峰会上,北约决定成立一支名叫“尖锋”的快速反应部队,以进一步加强北约的军事能力和联合防卫实力。对此德国也未反对。不过,德国依然拒绝乌克兰加入北约,并且不赞成取消北约1997年与俄罗斯就限制西方在东欧与俄罗斯边界附近驻军达成的协议。

  2.欧盟层面的影响因素

  对于此次乌克兰危机,欧盟各成员国在维持乌克兰独立和领土完整,维持欧洲的合作与安全格局及避免欧洲大陆新的分裂等总的目标上有着基本共识。但是,欧盟各成员国也有着不同的利益和主张:英国、波罗的海三国、瑞典及波兰等东欧国家主张对俄采取强硬立场和措施,包括增强北约在东欧的军事存在,而德国和法国等西欧国家则主张利用一切可能,包括通过合作来诱使俄罗斯放弃干预政策。鉴于欧盟内的不同诉求,欧盟若想在此次危机中发挥更大的影响力,就必须作为统一的行为体用一个声音说话,更何况德国抱有重振欧洲共同外交与安全政策的雄心:在《联合执政协议》中,大联合政府就表示要采取增强和深化共同外交与安全政策的新倡议。这就要求德国作为欧盟的领导者不能“单独行动”,而是必须寻求将自身主张转化为欧盟共同立场的路径,必要时为了欧盟的大局,德国也必须做出妥协。

  在此次乌克兰危机中,德国重振了德法轴心及包含德国、法国和波兰等三国的“魏玛三角”机制。

  长期以来,德法是欧洲一体化向前发展的发动机,但随着欧债危机的爆发,法国实力持续下降,由此德法轴心的作用不断被削弱,并导致德国成为了欧盟内“唯一的领导力量”①,这也使得欧盟其他国家担心“新德国问题”②将会冒头。有鉴于此,2013年12月成立的大联合政府也在《联合执政协议》中表示要重振德法关系。为此,德国从一开始就将法国拉入危机斡旋的队伍,从危机爆发之初德国、法国和波兰等三国外交部长在基辅的斡旋,到6月德国、法国、俄罗斯、乌克兰四国外交部长在柏林的会晤,在此次乌克兰危机中,德法轴心在德国的倡导下得到了一定程度的重振,这也使得德国的危机应对立场在欧盟内部得到了其他国家更多的支持。

  始于1991年8月29日德国、法国、波兰三国外交部长会晤的“魏玛三角”机制,奠定了德国与法国和波兰这两个东西邻国和解的基石,曾经为欧洲一体化做出了重要贡献。基于近年来良好的经济表现,波兰在欧盟内的影响力正在显着提升。波兰对于此次乌克兰危机的态度深受其地理位置和历史的影响。作为欧盟和北约的一分子,波兰直接与危机地区接壤,并且由于历史上从俄罗斯遭受的切肤之痛,波兰极力主张对俄罗斯采取强硬措施,甚至要求北约对俄罗斯进行军事威慑。

  ③波兰的这些主张可以说与德国主张的与俄罗斯进行对话,避免使用军事手段等立场是存在分歧的,但德国能够一开始就将波兰纳入到危机调解的机制中来,并努力争取与波兰达成共识,也就在更大程度上团结了欧盟。

  3.德国国内层面的影响因素

  德国在乌克兰危机中从最初强调合作到最后接受全面的经济制裁,除了与上述外部影响因素有关,也和德国执政联盟内部与经济界的立场的变化以及民意的转变有着紧密的关系。

  传统上,德国社民党和基民盟/基社盟在对待俄罗斯的立场上存在分歧,前者遵循“以接近促转变”的原则,更多地推行务实的对俄政策,而后者则更加关注俄罗斯国内政治的发展,倾向于“扞卫人权和价值观派”。这一分歧明显地体现在默克尔的第一个任期,当时的外交部长就是来自社民党的施泰因迈尔。在此次乌克兰危机中,社民党内依然不乏“知俄派”,如德国前总理施密特和施罗德等,他们始终主张通过与俄罗斯的对话解决危机。但鉴于乌克兰局势的持续升级,以及社民党优先考虑的与俄对话战略未换来任何成效,社民党高层在外部压力下———包括来自美国和欧盟内态度强硬国家的压力———不得不同意加大对俄罗斯的制裁力度。社民党对俄政策的调整,使得大联合政府内部在对俄立场上并无大的分歧。如果说默克尔与施泰因迈尔的观点仍有某些微小差异的话,这更多的是一种“反应式分工”(reactive division of labour):默克尔的表现相对强硬,而施泰因迈尔则试图保持与莫斯科的对话渠道,两者的结合提高了德国对俄政策的操作余地。

  ①一个例证就是,哪怕在加大对俄制裁力度的状况下,默克尔也仍然表示,只要俄罗斯为缓和乌克兰局势真正做出贡献,这些制裁措施即可收回;施泰因迈尔也表示要运用外交工具箱中的所有工具,坚持谈判与施压并举,推行“灵巧外交”②。

  此外,如前文所述,德俄之间贸易联系紧密,因此,德国经济界对德国政府的俄罗斯政策有着显着影响。德国企业始终要求政府对俄罗斯采取有利于扩大双边贸易的合作政策,在建立和实施德俄“现代化伙伴关系”的过程中,德国企业和外交部也有过紧密的合作。为此,在此次乌克兰危机中,德国经济界从一开始就反对对俄制裁,警告制裁会给德俄贸易以及对德国经济和就业带来巨大损害。然而,随着乌克兰局势的升级,尤其是随着马航班机在乌东部上空被击落,即使是此前一直反对对俄制裁的德国经济界东方委员会也改变了立场,转而支持进一步的制裁措施。

  ③不过,随着制裁的升级以及制裁对德国经济的损害逐渐显现后,德国经济界对制裁的担忧和批评之声重又逐渐增强,例如,在9月中旬欧盟进一步加强对俄罗斯的能源、军备与金融部门的制裁时,德国经济界东方委员会主席就表示,“我们在日益自残,却未取得所希望的政治效果”,为此,他认为欧盟加强对俄制裁是个错误。

  ④显然,德国政府若采取进一步的制裁措施,将面临来自经济界的强大压力。

  最后,德国国内在乌克兰危机问题上的民意也经历了类似变化。民调显示,对于德国在乌克兰危机中的角色,德国民众始终认为德国应扮演一个主导的调解者角色;不过,一直到2014年6月的民调,仍有绝大多数人要求与俄罗斯继续保持对话(占89%),赞成孤立俄罗斯的人仅占很小比例(9%)。然而,到8月初时,多数受访人已经认为欧盟应更加坚定地抵制俄罗斯,甚至于对于“是否应加大对俄制裁,哪怕会对德国经济和就业产生负面影响”的问题,持肯定态度的人也占了多数。但也必须看到,到9月的相同民调时,所有的数值又都有所下降。⑤
  
  三、德国外交政策调整所面临的挑战

  虽然德国在此次乌克兰危机中的积极表现,在危机调解中的领导角色及对俄较之以往更为强硬的态度,显示出了德国外交政策调整的一面,但从中也可以看出,德国外交政策的进一步调整依然面临着一些难以克服的挑战。

  1.德国依然反对用军事手段解决危机

  在解决危机的手段上,德国优先考虑的依然是外交和非军事手段,即使是面对俄罗斯在乌克兰的军事行动,军事手段也从未成为德国政府考虑的手段之一。必须看到,德国大联合政府内部也存在着个别对俄更为强硬的声音,例如,德国国防部长冯德莱恩2014年3月中旬曾表示,北约应增强其在东部边界的存在,但是她受到了来自社民党、绿党和自民党领导层的尖锐批评,认为她的言论会导致事态的升级,甚至于她的基民盟同僚也拒绝支持其立场。

  ①这表明,德国在运用硬实力作为外交政策手段方面是受到限制的。

  这与德国外交政策的大幅调整缺乏国内社会的支持相关。对于联邦总统高克在慕尼黑安全会议上的讲话及其提出的有关德国外交政策需要调整的呼吁,依据德国电视一台“德国趋势”2014年2月的调查数据,虽然有半数左右的德国民众认同高克提出的德国应“更加积极投身国际事务”的看法(52%),但也有近半数的民众对此并不认同(44%)。并且,绝大多数民众对此的理解是更多的人道主义援助和外交投入,绝不是增加军事投入。

  ②可见,德国政府所能采取的危机与冲突应对手段仍有限。

  有鉴于此,施泰因迈尔领导下的外交部启动了有关德国未来应承担的责任与能力的公共讨论③,其目的之一就在于让民众认识到并逐渐习惯于德国更加积极有为的外交政策,然而,这样的讨论很快就被狭隘地理解为德国想要扩大对外军事行动,继而遭到大多数德国民众的反对。

  德国政治精英与民众传统上倾向于在危机与冲突中持保留立场,这与根植于德国社会的“克制文化”有着紧密关系。由于两次世界大战失败的惨痛经历、纳粹统治的终结以及随后德国的分裂,在德国国内逐渐形成了“克制文化”的传统,并且,其也深刻地影响了战后德国的外交政策④,使得德国在外交实践中奉行和平主义、反军事主义和多边主义的理念,尤其对军事力量的运用持有显着的保留态度⑤。

  在联邦宪法法院1994年7月12日的裁决扫除了联邦国防军域外行动的障碍后,联邦国防军似乎日益成为一支以投入域外军事行动为目的的军队,尤其是参与了科索沃和阿富汗这两场战争。

  ⑥然而,阿富汗行动的不成功加深了德国社会对国际军事行动的意义的深刻怀疑⑦。因此,德国若想要对其外交政策进行更加深刻的调整,就必须进一步突破国内和平主义及军事克制的限制,并且应当知道,军事手段有时候也可以为非军事手段的成功运用创造条件。⑧
  
  2.德国与欧盟的军事行动能力有限

  即使德国政治精英和民众能够在未来更多地把联邦国防军接受为外交政策的手段,德国军事实力的不足也会使德国裹足不前。根据国际斯德哥尔摩和平研究所(SIPRI)的数据,德国的军费开支占国内生产总值的比例从两德统一以来持续下降,2013年,德国军费开支占国内生产总值的比例为1.4%,而法国占2.2%,英国占2.3%;与英国和法国不同,德国未达到北约确定的国防预算至少为国内生产总值2.0%的目标。

  ①此外,由于军费的减少,德国的军事设施暴露出诸多故障,但是德国各政党的政治精英以平衡国家财政为重,并且考虑到民众对运用军事力量的反感,不愿增加军费支出。

  ②另外,德国联邦国防军的外派还受制于联邦议院的授权,由于执政联盟一般会在议会中争取尽可能广泛的支持票,因此,决策程序变得相对冗长。德国大联合政府为了提高联邦国防军的行动能力,专门设立了前国防部长吕厄领导下的委员会,即“旨在审查和确保联邦国防军外派行动中的议会权利的委员会”,讨论如何更灵活地构建议会的保留权,然而,对于是应该增强还是放松议会对联邦国防军外派的监督,德国各政党有着不同意见,左翼党和绿党议会党团甚至放弃了它们在该委员会中的席位。

  此外,鉴于美国战略东移背景下欧洲必须更多地自己保障自己的周边安全,德国更有必要推动欧洲共同外交与安全政策的发展。虽然在2013年12月的防务峰会上,欧盟各成员国国家与政府首脑五年多来首次将欧洲共同安全与防务政策放入欧盟的议程中,但是会议的成果寥寥。成员国之间的战略优先性和安全政策文化依然有着显着差别。而欧洲共同安全与防务政策越来越明显地显露出缺乏明确的战略方针的问题。例如,2003年达成的欧洲安全战略作为欧洲共同安全与防务政策发展过程中的里程碑,虽然包含有共同的威胁分析,但却未规定共同的优先项。从2008年以来,欧盟内就制定一份新的欧洲安全战略争论不休,各成员国至今害怕谈论此事,因为新的共识文件甚至可能会落后于2003年的欧洲安全战略。③欧洲共同安全与防务政策迄今未能取得成功的原因之一,恰恰就在于德国对军事手段的保留态度及其所推行的严格的预算规定。

  3.德国重建欧洲安全秩序的困境

  德国外交政策的一项根本利益在于维护欧洲的和平与安全,以及保持与俄罗斯的战略伙伴关系。德国统一后最初的目标是建立欧洲整体安全体系,但是,因为没能在欧洲安全与合作会议基础上建立新的欧洲整体安全体系,因此,这一目标没能实现。相反,这一目标逐渐为军事联盟北约的东扩所取代④,而且未能在“北约东扩支柱”上平行发展北约与俄罗斯之间的伙伴关系(“北约与俄罗斯之间的支柱”)作为其有效补充,由此,德国在俄罗斯与北约关系上所主张的“双支柱战略”被忽视了⑤。最晚当北约也向一部分前苏联国家(不包括波罗的海三国)开放之时,北约和俄罗斯最终展开了一体化竞争;2007年欧盟与前苏联国家达成东部伙伴关系后,这种一体化竞争延展到了俄罗斯与欧盟之间的关系上。

  ⑥从乌克兰危机的应对来看,德国依然优先考虑欧洲整体安全的解决方法,例如德国在危机中始终强调欧安组织的作用,又例如德国依然反对乌克兰加入北约。但是,即使俄罗斯继续实行其对抗路线,不遵守国际规则,德国也难以支持欧洲安全的局部解决方案,因为那样冲突局势会加剧,并有可能从中衍生出十分危险的新危机。由此可见,德国在乌克兰危机应对中行动空间总体有限,某些政策选项不可得,未来德国仍然需要在与俄罗斯有限合作和有限冲突的背景下探索重建欧洲安全秩序的途径。

  四、结语

  综上所述,在此次乌克兰危机的应对中,德国扮演了在相关各方之间积极斡旋的角色,并发挥了某种领导作用,对缓和危机做出了重要贡献。而且,在对俄罗斯关系上,德国也表现出了不惧对俄采取经济制裁措施的强硬立场。因此,在外交动向上,德国在危机中扮演的角色也正好呼应了德国大联合政府推行积极有为的外交政策的宣示,展现出了不同以往的一面。

  另一方面,我们可以发现,德国主张通过多边机制以及外交与非军事手段解决危机和冲突的立场并没有多少改变。在把军事力量作为外交手段并加以增强方面,德国还依然未能走出其“克制文化”的影响。不过,德国也在朝这个方向小心翼翼地做些试探,例如表示愿意派遣无人机和联邦国防军士兵参与监督乌克兰东部停火协议的履行等。

  总之,由于前述的各种结构性限制因素,德国外交政策不可能在未来四年发生激进变革,不过,德国回归可靠的、亲西方的外交政策是可预期的,而且也将灵巧地运用各种外交工具以实现危机预防和冲突的外交解决方案,同时也会在有限程度上推动欧洲共同安全与防务政策的重振。当然,德国大联合政府推行新的外交政策也有其后续影响,这也已经体现在乌克兰危机中:在德国迈出积极有为外交的第一步之后,人们期望其增强在欧盟内的领导角色,德国在欧洲的“责任”将进一步增强,这最终也会进一步提出德国联邦国防军外派的问题,而在这方面德国还依然需要经历较长的适应过程。

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