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特朗普政府对伊朗的打击政策分析

来源:现代国际关系 作者:迟永
发布于:2018-11-05 共17360字

  摘    要: 自特朗普就任总统以来, 美国政府对伊朗的外交政策出现巨大变化, 突出表现在任用主张对伊强硬的人士、退出伊朗核问题全面协议以及在经济、政治、军事等方面打压伊朗。特朗普政府如此种种对伊朗政策之所以能够出台, 既有特朗普本人的作用, 又受美国国内政治环境的影响, 更与当前中东地缘政治格局的变化息息相关。特朗普政府的伊朗政策将造成多方面的影响, 比如引起伊朗国内政局的动荡, 恶化地区安全形势, 冲击国际核不扩散机制, 扩大美欧间的分歧, 甚至增加美伊两国爆发军事冲突的可能。

  关键词: 美国与伊朗关系; 特朗普政府; 伊朗核问题全面协议; 经济制裁;
 

特朗普政府对伊朗的打击政策分析
 

  自1979年伊朗伊斯兰革命成功后, 美国与伊朗的外交关系一直处于对立状态, 后来的伊朗核问题更是成为美伊两国外交交锋的核心。美国在奥巴马政府时期曾与伊朗有过短暂的良性互动, 但2017年1月唐纳德·特朗普就任总统后开始调整对伊朗的外交政策, 采取更加针对与敌视的态度应对伊朗问题。经过一年多的实践, 特朗普政府的各项伊朗政策日渐清晰, 并已对美伊关系与中东地区安全局势造成巨大冲击。本文拟梳理特朗普政府的伊朗政策, 探究其现实动因和历史逻辑, 并评估其可能产生的重要影响。

  一、特朗普政府执政以来逐步放弃奥巴马政府时期同伊朗接触、谈判的政策, 重拾以往对伊朗强硬甚至敌视的立场。上任之初, 特朗普就开始推动美国政府全面审查伊朗政策, 并强调一旦得出新结论, “将明确且坚定地应对伊朗提出的挑战”。 (1) 2017年10月, 特朗普及其国家安全决策团队完成了九个月的审议工作, 制定并批准了新的伊朗外交战略, 包括抵制伊朗的国际影响力, 加强同中东盟国的合作, 消除伊朗导弹及其他大规模杀性武器特别是核武器的开发计划等。 (2) 从现阶段情况看, 特朗普政府对伊朗强硬甚至敌视的政策大致体现在以下五个方面。

  一是任用主张对伊强硬的人士。特朗普上任后组织的幕僚团队与外交决策官员几乎都在奉行对伊朗强硬的外交路线。 (3) 比如, 前国家安全顾问约翰·博尔顿 (John Robert Bolton) 就是其中的代表, 他曾公开撰文宣称“尽快退出伊朗核问题全面协议应是 (特朗普总统) 最高优先级的事务”, “即使与事实不符, 假设伊朗正在遵守伊核全面协议, 其也仍然有损美国国家利益”。 (4) 博尔顿一度是特朗普政府反伊朗团队中的重要成员, 不断推动特朗普的伊朗政策朝对立的方向发展。 (1) 新任国务卿迈克·蓬佩奥 (Mike Pompeo) 更是极端的反伊朗人士, 早在2016年就公开要求美国的盟国不要同伊朗进行任何商业贸易, 他认为贸易产出的财富很可能会流入到伊朗核项目中, 更可能间接成为国际恐怖主义的资金来源。 (2) 蓬佩奥认为, 伊朗是当前美国的重要战略威胁, 更是直接对伊朗发出极具挑衅性的政策呼吁, 如推动伊朗内部瓦解、实施外部军事打击等。 (3) 国防部长詹姆斯·马蒂斯 (James Mattis) 秉持反伊朗的立场, 曾多次表明美国面临的三个威胁就是“伊朗、伊朗、伊朗”, 其着名论断就是“伊朗现政权是对中东稳定与和平唯一的持久威胁”。 (4) 但是, 他也多次表示, 美国国防部没有颠覆伊朗政权的想法, 也没有空袭伊朗核设施的计划。另外, 美国新闻媒体更是爆出, 特朗普已经任命对伊朗强硬的鹰派秘密人士作为情报机构的重要官员, 专门负责组织针对伊朗的秘密行动, 用以颠覆伊朗现政权。 (5) 上述人士不只是在迎合特朗普本人的反伊朗立场, 也在积极策划实际的政策行动。他们的行为已经产生一定的示范效应, 导致特朗普政府的其他成员和美国国会议员经常提出更为激进与强硬的对伊政策主张, 不断强化美国政府敌视伊朗的立场。

  二是退出伊朗核问题全面协议。伊朗核问题全面协议的官方正式名称是“联合全面行动计划” (Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA) , 是2015年7月14日伊朗同涉及伊朗核问题的六个主要国家签署的重要文件。这份协议的主要内容是, 伊朗主动放弃发展核武器, 并接受相关国际机构对其国内核设施的严格监控, 换取西方国家逐步缓解与取消对伊朗的经济制裁。伊朗核问题全面协议削减了美伊两国间原有的敌对情绪, 掀开了伊朗外交的新篇章, 是中国等主要国家为维护地区安全和国际核不扩散机制稳定作出的重要贡献。时任美国总统奥巴马认为, 在防止伊朗获得核武器上, 这份协议远比直接军事行动更为有效。 (6) 奥巴马因推动协议的达成获得全世界的普遍赞誉, 他本人将这一协议视为主要的“外交政治遗产”。

  然而, 这一协议在美国国内自始至终没有得到全面支持。部分人士质疑, 这份协议具有严重缺陷, 不可能阻止伊朗的“核步伐”, 伊朗也很可能是在欺骗美国, 执行这一协议的最终结果将是美国不得不面对拥有核武器的伊朗。 (7) 这一协议有效期内与协议到期后的伊朗是否还会坚持不发展核武器, 以及受这一协议影响的其他中东国家会秉持何种核政策, 这些都是现在无法预期的。 (8) 特朗普是持有这种怀疑态度的代表, 在其参选总统期间就直言认为伊朗核问题全面协议是“史上最愚蠢的协议”, 它既没有根除伊朗的核计划, 也根本无法阻止伊朗获得核武器。 (9) 在就任总统后, 特朗普政府围绕这一协议的举动引发诸多外交事件, 并最终于2018年5月8日正式宣布退出伊朗核问题全面协议。特朗普政府退出核协议的行为已经成为其伊朗政策的重要标志, 势必继续衍生出一系列的负面事件。

  三是重启对伊朗的经济制裁。美国国会曾在2017年7月24日通过了《以制裁反击美国敌人法案》 (Countering America's Adversaries Through Sanctions Act) 。该法案授权特朗普总统可以对如下伊朗对象实施制裁:伊朗的弹道导弹或大规模杀伤性武器项目;向伊朗出售或转让军事装备或提供相关技术或资金援助的行为体;伊朗伊斯兰革命卫队及其附属的外籍人士;以及违反国际公认人权规范的伊朗人士。 (1) 不久后, 特朗普本人正式签署生效该法案, 并公开表示这一法案是要向伊朗表达美国的决心, 即“美国人民不会容忍他们危险且破坏稳定的行为”。 (2) 伊朗政府对这一制裁法案反应强烈, 不久后就决定增加国防预算, 以加速弹道导弹计划的研发进度、增强伊朗革命卫队对外行动的能力。

  与此同时, 特朗普政府还努力鼓动其他国家加入制裁伊朗的阵营。比如, 特朗普在参加德国汉堡举办的二十国集团峰会期间, 曾建议其他国家领导人“停止同资助恐怖主义的国家特别是伊朗进行商业往来”。 (3) 在2018年2月德国慕尼黑的安全会议上, 美国国家安全顾问麦克马斯特 (H.R.Mc Master) 公开呼吁美国的盟国停止同伊朗的商业贸易, 以遏制伊朗军事力量和经济力量的增长。 (4) 特朗普的决策团队相信大幅度的经济制裁可以进一步压缩伊朗的外交活动空间, 并迫使其发生内部危机从而自行走向崩溃;美国“必须回到告诫商业活动远离伊朗, 并将其与全球金融机构相隔离的时代”, “确定伊朗革命卫队为恐怖组织并重新实施金融制裁将会大大削弱伊朗的经济力量”。 (5)

  四是遏制伊朗的地区影响力。近年来, 中东地区爆发的一系列地缘政治事件扰乱了地区安全形势, 造成一定的权力真空。特别是一直同伊朗关系不睦的伊拉克萨达姆政权倒台后, 中东地区的地缘政治形势客观上有利于伊朗拓展地区影响力。特朗普政府随之注意到伊朗不断增长的地区影响力, 计划通过主动遏制伊朗的地区“扩张”行为, 打击伊朗构建所谓从德黑兰到贝鲁特之“北方弧” (northern arch) 的战略构想, 并重新加强美国及其盟友在中东地区的地缘政治影响力。

  伴随极端组织“伊斯兰国”的逐步溃败, 特朗普政府已经在计划将用于打击极端组织的军事力量加以调整, 用于遏制伊朗, 如打击亲伊朗的也门胡塞武装组织、推翻叙利亚巴沙尔现政府、切断伊朗同真主党之间的联系等。 (6) 特朗普政府内部的鹰派人士甚至尝试鼓动政府直接干预叙利亚内战, 借此打击伊朗在叙利亚的军事影响力。 (7) 2018年5月21日, 国务卿蓬佩奥在阐述现阶段特朗普政府的伊朗政策时更是强调, 美国要与中东地区的盟友合作, 共同抵制伊朗的“侵略”。 (8)

  五是煽动伊朗国内反政府势力闹事。除了军事手段外, 特朗普政府寻找针对伊朗问题的政策选项最为直接的就是, 推动伊朗爆发“颜色革命”, 进而颠覆伊朗现政权, 扶持更为亲美的伊朗新政府。特朗普政府筹划支持伊朗国内的政治反对派, 以非外力介入的方式实现伊朗现政权的“自行崩溃”, 实现所谓的“和平过渡”。比如, 特朗普政府决定继续投资“近东地区民主基金” (Near East Regional Democracy Fund) , 用以专门负责资助伊朗国内的反政府势力, 组织策划政治渗透性活动。 (9) 2017年底伊朗多地爆发大规模的抗议活动, 特朗普本人对此事极为关注, 在12月29~31日连发五条推文对伊朗国内抗议者表示支持。美国副总统彭斯 (Mike Pence) 公开宣称支持这次抗议活动, 并表示特朗普总统绝对不会坐视不管。 (1) 特朗普身边的主要官员都持类似看法。比如, 蓬佩奥一直坚持颠覆伊朗政权的立场, 多次在伊朗国内动乱时公开发表煽动性言论。 (2) 约翰·博尔顿2018年初曾面对媒体称:“我们 (美国) 的目标应是伊朗政权更迭。” (3) 前国务卿蒂勒森更是于2017年6月14日在国会宣称, 美国要支持“可以导致伊朗政府和平过渡的内部势力”。 (4) 特朗普团队这类言论引起全世界的哗然。伊朗政府对此予以严厉谴责, 认为特朗普政府是在实行赤裸裸的干涉主义, 严重违反国际法准则。面对汹涌而来的国际舆论压力, 包括特朗普在内的美国政府核心决策人员话语转向婉转, 但表达的观点和立场一如既往。

  特朗普的一些支持者或幕僚同样倾向于上述政策主张。比如, 美国参议院军事事务委员会的汤姆·科顿 (Tom Cotton) 也曾公开表示, 美国对伊朗的政策应该是支持伊朗国内的反对势力, 推翻伊朗现政府。 (5) 美国外交关系协会高级研究员雷·塔基亚 (Ray Takeyh) 认为:“现在 (美国) 政府的任务是研究如何利用伊朗可能出现的危机, 消除美国最顽固的对手。” (6) 美国鹰派智库扞卫民主基金会 (Foundation for the Defense of Democracies) 也曾向特朗普的国家安全委员会提交了持类似观点的伊朗政策备忘录, 并在白宫内部广泛传阅。这份备忘录认为, 伊朗现政权并不稳定, 存在自行崩溃的可能, 建议特朗普政府要尽可能动员伊朗现政权中的反对派, 煽动伊朗国内的骚乱, 以建立“自由民主”伊朗。 (7) 不过, 也有研究认为美国支持伊朗反对派的做法并不成熟, 靠反对派推翻伊朗现政府的方式更不具备现实可行性。因为, 现在可供美国选择支持的伊朗国内反对派要么缺乏足够政治资本和民众支持, 要么没有和美国合作推翻伊朗现政权的打算。 (8)

  二、特朗普政府之所以采取敌视伊朗的政策, 既有特朗普个人因素的作用, 又受美国国内政治环境的影响, 更同当前中东地缘政治格局息息相关。其主要影响因素包括以下几个方面。

  第一, 特朗普本人的反伊朗立场。现阶段美国政府推出的一系列反伊朗政策很大程度上源于特朗普总统, 其个人起了十分重要的作用。自20世纪70年代末美伊两国关系恶化后, 虽然美国历任总统都在伊朗问题上保持强硬立场, 但都因主观或客观的因素, 会保留一定的政策“回旋空间”, 只有现今的特朗普总统坚持极端的反伊朗立场。2017年10月13日晚特朗普借阐述政府的新伊朗战略之机, 大肆抨击并指责伊朗, 强调伊朗正在“全球范围内传播死亡、毁灭和混乱”。 (9) 有研究表明, 特朗普针对伊朗问题的立场很大程度上受到美国国内外犹太集团的影响, 这些集团不断在特朗普面前渲染“伊朗威胁论”, 并通过注入资金等手段游说特朗普推出反伊朗政策。 (10) 故而, 特朗普十分关注伊朗问题, 并经常公开表明自己的反伊朗立场。他越来越明确地认为伊朗是国际恐怖主义的支持者, 曾公开讲到“伊朗一直在支持全世界范围内的恐怖组织”, “在过去五年里, 伊朗曾在五大洲25个不同国家实施过恐怖袭击”, 并直言“伊朗是当今世界上最大的恐怖主义资助者。” (1) 除了正式发言外, 特朗普本人的反伊朗言论也经常发表在其推特账号上。截至2018年7月10日, 特朗普原创发表和转发的推文近38000条, 其中284条包含关键词“伊朗” (Iran) 。 (2) 根据具体内容, 特朗普有关伊朗问题的推文可以分为三类。一是直接抨击伊朗在中东地区的军事威胁与其国内治理能力。比如, 特朗普曾公开强调, 伊朗现政府是“邪恶政权”, 也是“当今世界资助恐怖主义第一位的国家”。 (3) 二是表达对伊朗核问题全面协议的不满, 认为其是失败的协议。2018年5月8日, 特朗普更是在推特上转发了其正式宣布美国退出伊朗核问题全面协议的视频新闻。 (4) 三是借伊朗问题打击国内政敌, 特朗普经常在推文中称美国某些外交政策失效。比如, 特朗普经常以伊朗为例, 讽刺前任奥巴马总统以及现在一些反对特朗普政策的美国政要, 强调他们的伊朗政策极其失败, 是对美国利益的极大损害。特朗普本人的反伊朗立场直接推动了当前美国各项针对伊朗政策的出台, 并不断恶化两国关系。

  第二, 美国国内敌视伊朗的政治氛围。特朗普政府奉行敌视伊朗的观念在美国国内拥有深厚的意识形态基础。伊朗伊斯兰革命爆发前, 巴列维王朝奉行亲美的外交政策, 伊美关系非常密切。但是, 巴列维王朝陷入统治危机, 无力解决愈演愈烈的社会矛盾。伊朗底层民众并不亲美, 反而因反感巴列维王朝而对其背后势力———美国充满恨意。 (5) 1979年伊朗伊斯兰革命成功后, 反美主义开始占据主流, 伊朗迅速从美国的亲密伙伴转变为对手与敌人, 革命不久后爆发的人质危机更使得两国关系降至冰点。人质危机引发美国国内对伊朗革命政府的强烈反感, 至今仍是美国民众反伊情绪的历史根源。 (6) 从那以来, 美国政府不断增加针对伊朗的制裁与打压, 并对伊朗后续政府发出政治挑衅, 如接纳流亡的巴列维国王、在两伊战争中偏袒伊拉克、将伊朗列入支持恐怖主义的国家名单、支持伊朗的反政府势力、打压伊朗的核计划等等。 (7) 奥巴马政府时期, 美伊关系出现过缓和迹象, 但美伊之间的矛盾并未消除, 美国一直弥漫着强烈的反伊朗意识形态, 伊朗政府仍是美国敌视的对象, 对伊缓和政策难以持久。

  特朗普政府将这一敌对意识形态因素推到新的高度。特朗普政府反复渲染伊朗的威胁, 比如伊朗政府正在频繁对外使用武力扩张、在国内最大限度地压榨民众等。即使伊朗在切实执行核问题全面协议, 特朗普政府中的反伊朗人士仍在强调:制裁解除后的国际投资与援助并没有被伊朗政府用于改善民生, 而是在资助伊朗革命卫队的武力干涉活动或用于进一步发展核计划。 (8) 美国为了反伊朗, 越来越无所不用其极。比较极端的案例发生在2017年6月8日, 当时的美国共和党众议员达纳·罗拉巴克 (Dana Rohrabacher) 曾公开赞扬极端组织“伊斯兰国”对伊朗首都德黑兰的恐怖袭击, 并号召美国应同“伊斯兰国”合作, 共同针对伊朗。 (9) 在这种政治氛围下, 特朗普政府很容易在国内仇视伊朗人士的支持与鼓动下, 不断推出反伊朗的政策, 甚至可能是策划推翻伊朗现政府。比如, 博尔顿就曾表示特朗普政府正在重新审查美国对伊朗的政策, 审查结果会确定1979年爆发的伊朗伊斯兰革命“不会持续到其四十周年。” (1)

  第三, 伊朗在中东地区的影响力大幅上升。近年来, 伊朗在中东地区影响力不断增长, 刺激特朗普政府加速出台各项针对伊朗的政策。传统上, 大部分海湾阿拉伯国家同伊朗关系紧张, 伊朗也处在孤立状态, 国际影响力较为有限。但是, 由于美国反恐战争的客观影响, 原本同伊朗拥有对立关系的阿富汗、伊拉克等政府崩溃, 由此带来的中东乱局为伊朗改善地缘政治环境、拓展自身影响力提供了良机。美国国会研究服务局 (The Congressional Research Service) 有关伊朗的一份研究报告指出, 伊朗在伊拉克战争后地区影响力大幅增长, 比如资助反美的国际恐怖主义组织、推动也门内战、向伊拉克新政府渗透、大力组织反以色列同盟等。 (2) 特朗普本人则认为, 伊朗正在利用本国强大的革命卫队, 扩大在黎巴嫩、阿富汗、伊拉克等国家和地区的军事存在, “在整个中东及其他地区助长冲突、恐怖和动乱”, 严重损害美国在该地区的海外利益。 (3) 马克·杜博维茨 (Mark Dubowitz) 鼓动特朗普应重拾里根政府曾经遏制苏联的政策路线, 全面打击伊朗在中东的地区影响力, 削弱伊朗的军事经济基础, 摧毁其海外联系网络。 (4) 此外, 自伊朗核问题爆发以来, 美国十分恐惧伊朗核能力的提升并由此在整个地区造成政治、军事、宗教和种族关系等方面的恶果。 (5)

  现阶段, 美伊两国的地缘政治矛盾集中体现在叙利亚内战上。伊朗极力支持叙利亚的巴沙尔·阿萨德政府, 但后者却是美国极端仇视的对象。美国前国务卿雷克斯·蒂勒森认为, 伊朗正在直接对叙政府实施军事援助, 如提供武器、资金、战斗人员等, 甚至命令伊朗革命卫队参与作战行动, 以致不断恶化叙内战的形势, 阻碍美国计划中“民主”政权的建立。 (6) 同时, 特朗普政府强调, 伊朗正在利用介入叙内战的机会, 构建所谓通向地中海的“大陆桥”, 未来可能会利用自己的武装力量威慑约旦、以色列等美国盟友, 并威胁美国在波斯湾的军事存在。 (7) 一旦伊朗控制这些地区, 美国及其盟友的利益将会受到严重损害。美国必须采取实质措施, 阻止伊朗扩张影响力, 重新树立美国及其盟友在本地区的权威。“美国在很大程度上忽视了伊朗军队及其代理人在叙利亚的扩张, 而把重点放在将ISIS赶出拉卡和摩苏尔。随着这一目标的实现, (特朗普) 政府必须纠正在伊朗政策中的致命矛盾。” (8)

  第四, 伊朗在地区内的对手国家推波助澜。特朗普政府的伊朗政策受到了中东地区其他国家的影响, 以色列和沙特两国的作用更为突出。以色列对于伊朗在地区内影响增长的危机感最为严重。伊朗对以色列毫不掩饰的敌意使得以色列极为关注伊朗的政策走向。随着伊朗军队及相关军事部署在叙利亚的逐步实施, 伊朗的军事投送能力已经抵达以色列边境, 表明伊朗可以轻松袭击以色列境内的目标。 (9) 在伊朗的军事压力下, 以色列加强了同特朗普政府的对伊朗政策协调, 劝说美国政府采取反对伊朗的实际行动, 限制伊朗在叙的军事活动, 以图使其无法挑战以色列在中东地区的战略地位。 (10)

  基于宗教与历史原因, 沙特同样对伊朗具有强烈的敌意。特别在中东地区什叶派穆斯林实力不断增长的情况下, 沙特等海湾地区的逊尼派穆斯林国家积极制衡伊朗, 并着手组建针对伊朗的军事合作机制。同时, 沙特等反伊朗的逊尼派穆斯林国家还在不断鼓动美国特朗普政府的加入, 以构建更大范围的反伊朗国际联合阵线。 (1)

  美国国内部分政治精英呼吁政府同以色列、沙特等国合作, 共同遏制伊朗在中东地区的影响力。比如, 布鲁金斯学会的丹尼尔·拜曼 (Daniel Byman) 曾在众议院外交委员会恐怖主义、核不扩散和贸易小组委员会阐述, 为了更好地遏制伊朗在中东地区的影响力, 特朗普政府应主动与以色列、沙特等友好国家合作。 (2) 国防部长詹姆斯·马蒂斯曾表示, 他之所以认为伊朗是中东地区最具威胁的国家, 部分原因是其汇集了沙特、以色列、埃及等国家针对伊朗的情报与政策立场。 (3) 博尔顿甚至建议, 美国应联合以色列, 直接空袭伊朗的核设施, 至少要切断伊朗核原料的来源, 尽力拖延其核计划的实施进度。 (4) 特朗普本人乐于改变奥巴马政府的政策, 上台伊始就着手加强同以色列与沙特之间的外交关系, 同两国签订了大规模军售协议、支持沙特军事干预也门、认可以色列有关耶路撒冷的立场等, 这些事件表明特朗普已经下定决心同这些国家联合一致针对共同的对手国家———伊朗。 (5)

  三、 随着各项政策的逐渐落实, 特朗普政府对伊朗政策内在的对抗性特征不断引发争议, 在国际上掀起波澜。由此不难推测, 这一政策肯定会造成一系列的负面影响, 在美国内外尤其是在中东地区带来很多的问题。

  其一, 造成伊朗国内政局的动荡。美伊关系的逆转必然会作用到伊朗国内政局的发展。自伊朗伊斯兰革命后, 美国持续对伊朗施加武力威胁、政治渗透、经济制裁等。伊朗一直没有屈服, 但美国的敌对态度迫使伊朗不得不面对非常孤立的国际环境与国内经济倒退等问题。特别是美国多次对伊朗实施的经济制裁, 虽然不大可能瓦解伊朗现政府, 但确实造成伊朗经济发展的停滞, 并增加了伊朗国内政局的变数。 (6) 比如, 2010年前后包括美国在内的西方国家对伊朗的集体制裁严重削减伊朗的石油出口, 并造成伊朗货币里亚尔的大幅度贬值, 国内生产总值大幅度下滑, 进而波及政治领域, 当时对西方国家奉行强硬外交路线的伊朗总统马哈茂德·艾哈迈迪-内贾德 (Mahmoud Ahmadi-Nejad) 无法解决国内危机而在大选中落败, 高票当选者则为秉持温和派外交路线的鲁哈尼。 (7)

  特朗普政府重启对伊朗的各项敌视政策使美伊关系再度跌至“冰点”, 也在一定程度上恶化了伊朗国内形势。在社会经济领域, 美国重启的经济制裁正在摧毁伊朗经济体系, 加速外资流出, 各种商品价格飞涨, 民众的抗议活动不断, 以至于伊朗政府在德黑兰专门指派若干体育场和公园作为合法抗议的活动地点。 (8) 伊朗的政治稳定因此遭到冲击。现任的鲁哈尼总统是伊朗国内的温和派, 其政府更倾向于同西方国家展开合作, 更是一直寻求同美国缓和关系。然而, 特朗普政府并没有认可鲁哈尼的外交路线, 认为无论谁执掌伊朗政府, 本质上都是对美国的欺骗, 美国不能信任鲁哈尼政府的政策与态度。在特朗普政府一系列反伊朗政策的作用下, 鲁哈尼温和派外交遭遇重创, 更激起伊朗国内强硬派势力的攻击, 陷入内外交困局面。2017年底, 伊朗国内80多个城市爆发大规模的抗议活动, 抗议鲁哈尼政府在国内治理上的不足。这类抗议活动反映了伊朗国内局势的动荡, 很容易为美国特朗普政府钻空子, 用以颠覆伊朗政府。

  其二, 恶化中东地区的安全形势。自二战结束以来, 中东地区饱受战乱干扰, 地缘政治形势异常不稳定。1979年伊朗伊斯兰革命胜利后, 美国经常采用经济制裁、军事威胁等手段, 压制、威慑伊朗, 以无限接近战争的“灰色区域战略”应对伊朗问题。 (1) 美伊两国的对立无疑使得中东地区安全形势的进一步复杂化。另外, 伊朗还同中东其他主要国家存在民族与宗教等方面的矛盾。由此, 伊朗问题同巴以冲突、叙利亚内战等中东其他地缘政治问题相交织, 造成异常复杂难解的局面。特朗普政府对伊朗的政策使原本动乱的中东形势更加具有不确定性。比如, 以色列、沙特等国利用特朗普政府的反伊朗态度, 正在尝试使用武力打击亲伊朗的什叶派武装力量, 并很可能升级为对伊朗的军事打击, 酿成国际冲突。伊朗不会甘于被动挨打, 肯定会以各种形式进行反击。比如2018年5月9日, 伊朗炮击戈兰高地, 以武力形式回应美国与以色列不断高涨的敌意。

  虽然特朗普政府多次批评伊朗在“恶化”中东地缘政治形势, 但实际上伊朗并没有表现出所谓的威胁, 反而在一直努力维护该地区的稳定。近年来中东地区发生的大变局迫使伊朗采取的安全政策本质上都不具有进攻性, 更多是防御性的。比如, 接受伊朗核问题全面协议、军事打击极端组织“伊斯兰国”、帮助阿富汗与伊拉克建立稳定的政府等。稳定的中东更符合伊朗的国家安全利益, 而混乱的中东必将使伊朗首先受到大规模难民潮、国际恐怖主义等方面的冲击。正如瓦利·纳瑟尔 (Vali Nasr) 所强调的, 这期间的伊朗外交并非进攻性政策, 而是基于现实的国家利益, 其远比西方人所理解的更为务实。 (2) 相反, 特朗普政府各项反伊朗政策却极可能给中东带来更多混乱, 目前针对伊朗的军事冲突一触即发, 地区安全危机迫在眉睫。

  其三, 冲击国际核不扩散机制。国际核不扩散机制的稳定是世界和平的基石。但是, 近年来一系列事件不断挑战这一机制, 特别是伊朗核问题的爆发, 更使得核问题领域的全球治理呈现出复杂化的趋势。在国际社会的不断努力下, 伊朗核问题全面协议得以签署, 伊朗核问题一度显露和平解决的曙光。然而, 现今的特朗普政府却单方面退出该协议, 它认为该协议不能阻止伊朗核计划, 强调有关国家投入伊朗的资金很可能已被伊朗转用于核项目的开发。实际上, 伊核全面协议收到了预期效果, 伊朗已经按照协议要求拆除大部分离心机, 积极配合削减浓缩铀储备, 移除重水反应堆核心, 并将大量核设施交由国际原子能机构监管。 (3) 英国国际战略研究所 (IISS) 美国分部的执行董事马克·菲茨帕特里克 (Mark Fitzpatrick) 曾撰文逐条批驳了流传的有关伊朗违反协议的说法, 并强调特朗普政府认为的伊朗没有遵守协议的说法完全不符合现实情况。 (4)

  可以判断, 特朗普政府并非关心伊朗是否严格遵守核问题全面协议, 而是以此为借口, 寻求机会退出协议。特朗普政府的计划是利用伊核全面协议的既有条款, 加强对伊朗国内核设施的检查力度, 比如在缺少明确证据的情况下, 对伊朗国内军事基地进行严格检查。特朗普政府声称这种检查是为了修复伊核全面协议中的“缺陷”, 但其实质是迫使伊朗拒绝这类检查, 由此就可以将违反协议或破坏协议的责任反推给伊朗。 (5) 美国这种极具偏见的政策很可能助推伊核全面协议走向破产, 更可能逼迫伊朗重拾核计划、开发核武器, 逐步成为真正的拥核国家。 (6) 一旦这种局面出现, 必将使该协议已经达成的核不扩散成果流产, 既不利于中东局势的稳定, 更会对人类的共同利益———国际核不扩散机制的稳定造成严重冲击。

  其四, 扩大美欧间的分歧。自特朗普上台后, 美欧之间已经在诸多国际问题上显现分歧, 在伊朗问题上突出表现为:欧洲希望同伊朗和解, 反对特朗普政府对伊朗采取遏制与敌对的政策。 (1) 特朗普政府谋划废除伊核问题全面协议, 但之前费劲心力制定协议的欧盟主要国家则明确表示反对。 (2) 欧盟官方强调, 即使面对美国威胁, 包括伊朗在内的各方也仍会坚持执行伊核问题全面协议。 (3) 2018年7月6日, 在维也纳伊朗核问题外长会议上, 欧盟代表发布声明称:将与参会各方继续执行伊朗核问题全面协议, 并对美国的单方面撤出表示遗憾。 (4) 欧洲国家反对特朗普政府伊朗政策的主要原因是, 欧盟部分国家已经和伊朗建立了较为紧密的经济联系。在伊核问题全面协议签订后, 欧盟部分企业与银行就着手在伊朗进行大规模投资。出于稳定经营等海外经济利益诸方面的考虑, 欧洲国家大多不希望伊朗问题再出现波折。 (5) 比如, 法国着名的能源集团道达尔 (Total) 公司2017年向伊朗投资了50亿美元, 同伊朗开展能源合作。 (6) 一旦特朗普重启针对伊朗的经济制裁, 欧盟企业为避免受到池鱼之殃, 十有八九不得不选择撤出在伊投资。欧盟众多国家也不希望中东再度爆发战争, 出现类似于2003年伊拉克战争期间“新-老”欧洲的分裂。瑞典前首相卡尔·比尔特 (Carl Bildt) 曾撰文警告美国:欧洲想要的是和平而不是战争, “如果特朗普追求伊朗的崩溃, 他也将引发欧洲的大崩溃。” (7)

  此外, 美伊两国军事冲突的可能性在增加。有研究表明, 无论是从理论还是实践角度分析, 特朗普政府对伊朗的经济制裁都不可能产生实质效果, 不会迫使伊朗屈服, 反而会刺激伊朗寻求军事冒险行动。 (8) 特朗普政府现今对伊朗的敌视政策, 也很有可能造成美国与伊朗之间的直接军事冲突。现今美国对伊朗问题的处理方式非常类似于小布什政府2003年前后对伊拉克的政策。当时, 诸多国际相关机构都表示没有发现伊拉克政府开发并藏匿大规模杀伤性武器, 但小布什政府还是在缺乏确凿证据的情况下, 仅基于浓厚意识形态色彩的判断发动了伊拉克战争。伊拉克战争给伊拉克本国、中东地区乃至美国自身造成的巨大损失、伤害迄今仍在继续, 难以消除。特朗普政府几乎是在重走旧路, 在不关注伊朗问题发展事实的情况下, 仅基于反伊朗的意识形态就推出针对伊朗的挑衅政策, 甚至直言不讳地宣称解决伊朗核问题“唯一办法就是推翻伊朗现政权本身”。 (9) 特朗普政府中的鹰派人士不断叫嚣使用武力推翻伊朗现政府, 但并未能提出完整可行的军事行动计划, 更缺乏国内外的支持。同时, 伊朗不同于2003年的伊拉克, 其在国家实力、对外关系等诸多方面都要强于当时的伊拉克萨达姆政府。一旦美伊两国爆发直接军事冲突, 美国无疑会付出更加高昂的代价, 并极有可能陷入更大的战争泥潭。正如菲茨帕特里克所判断的:“毫无根据的假设、错误的主张和意识形态上的判断共同推动一种很可能导致中东另一场战争的冲突政策, 并且这次针对的是更具内部凝聚力的对手。” (10)

  注释:

  1 Rex W. Tillerson, “Secretary of State Rex Tillerson Press Availability, ” https://www. state. gov/secretary/20172018tillerson/remarks/2017/04/270341.htm. (上网时间:2018年8月5日)
  2 The White House, “President Donald J. Trump's New Strategy on Iran, ”https://www.whitehouse. gov/briefings-statements/presidentdonald-j-trumps-new-strategy-iran/. (上网时间:2018年8月5日)
  3 Terry Atlas, “Hawkish Advisers Get Key Trump Roles, ”Arms Control Today, Vol.48, No.4, May 2018, pp. 31-32.
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原文出处:[1]迟永.特朗普政府的伊朗政策及其影响[J].现代国际关系,2018(09):44-52.
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