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美国单方面退出伊朗核协议的原因及影响

来源:国际石油经济 作者:田文林
发布于:2018-11-05 共14154字

  摘    要: 特朗普单方面退出伊核协议, 既是美国敌视伊朗政策的结果, 也是美国对伊朗实施更强硬政策的开端。遏制伊朗崛起步伐、在美伊博弈中谋求自身利益最大化、制造“可控混乱”刺激油价上涨、以色列绑架美国中东政策是美国退出伊核协议的主要原因。美国单方面退出伊核协议是典型的战略短视之举, 使其“短期受益, 长期受损”。美国将面临巨大的风险和挑战, 主要体现在:制裁不会摧垮伊朗, 反而使伊朗国内对美同仇敌忾;伊朗重启核活动使美国面临“战与和”的两难处境;美国霸权的制度基础和信用基础遭受严重损害。

  关键词: 伊核协议; 美国; 伊朗; 地缘政治;
 

美国单方面退出伊朗核协议的原因及影响
 

  Abstract: Trump Administration's withdrawal from the Iranian nuclear agreement is not only the result of the U.S. hostile policy towards Iran, but also the beginning of the US tougher policy to Iran. Main reasons for the U.S. withdrawal from the JCPOA include containing Iran's rising pace, maximizing its own interests in the U.S.-Iranian game, creating “controllable turmoil” to stimulate oil prices, and defending Israel's interest. What the U.S. did about the JCPOA is a typical short-sighted strategic action, which makes the United States “benefits in the short term but suff ers in the long term”, and faces enormous risks and challenges: sanctions cannot destroy Iran, but cause it to against the U.S.; the resumption of Iranian nuclear activities makes the United States faces the dilemma of “war or peace”; the institutional and credit bases of American hegemony suff ers serious damage.

  Keyword: Iranian nuclear agreement; the United States; Iran; geopolitics;

  伊朗核问题是中东最具爆炸性的地区焦点问题, 也是具有全球性影响的地区热点问题。2015年7月, 伊朗与6国 (美国、英国、法国、俄罗斯、中国、德国) 达成伊核协议 (JCPOA) 后, 该问题一度实现“软着陆”。但是, 2018年5月8月, 美国总统特朗普单方面宣布退出伊核协议, 并重启对伊制裁, 使该问题再度凸显。美国为何退出伊核协议?此举将产生哪些负面影响?这些问题值得研究探讨。

  1、 美国单方面退出伊朗核协议

  与奥巴马政府相比, 2017年上台的特朗普政府与伊朗极为敌对。特朗普指责伊朗是“头号恐怖国家”, 发誓将对伊朗推行更强硬政策, 遏制伊朗的地区扩张主义势头[1]。2017年9月, 特朗普在联大发言中称伊朗是“凶残的政权”和“无所不用的流氓国家”, 指责伊朗输出暴力、血腥和混乱[2]。特朗普的安全团队也强烈反伊。国防部长马蒂斯曾宣称, 伊朗不是真正的民族国家, 而是“引发大灾难的革命事业”, “IS只是伊朗地区扩张的借口”[3]。2018年3月13日, 特朗普“开除”国务卿蒂勒森, 提名美国中央情报局局长蓬佩奥接任, 一个重要原因就是蓬佩奥更加反伊, 他曾将伊朗比作“伊斯兰国”, 并称伊朗“意图摧毁美国”, 伊朗核协议是“灾难性的”[4]。

  特朗普政府实施了一系列敌视伊朗的政策。一是颁布“禁穆令”。2017年1月27日, 特朗普签署总统令, 要求国务院在未来90天内, 暂停向伊朗、苏丹、叙利亚、利比亚、索马里、也门和伊拉克7个国家的普通公民发放签证。此举引发伊朗强烈反应。伊朗在2017年1月31日宣布将在外汇交易和财务报告中弃用美元, 选择新的通用货币或运用多种外币组合来代替, 以此打击美元霸权。二是制裁伊朗试射导弹。2017年1月29日, 伊朗试射一枚中程弹道导弹。美国指责伊朗“破坏中东局势稳定”, 威胁地区盟友安全, 美国财政部随即在2月3日宣布, 对参与或支持伊朗弹道导弹计划, 以及为伊朗伊斯兰革命卫队下属的“圣城旅”提供支持的12个实体机构和13名个人实施新一轮制裁。三是持续追究, 加强对伊制裁。迄今特朗普已十多次提出对伊朗制裁。2018年5月, 纽约联邦法官还裁定, 伊朗伊斯兰革命卫队和伊朗央行向“9·11”遇难者家属赔付60多亿美元——尽管没有证据表明伊朗与“9·11事件”有任何关联。

  2018年5月8日, 特朗普单方面废除伊核协议, 并宣布将实施“最严厉制裁”。这一结果既是美国敌视伊朗政策的结果, 也是美国对伊朗实施更强硬政策的开端。2018年5月10日, 美国财政部宣布对6名伊朗人和3家实体实施制裁, 冻结其在美国境内资产, 并禁止美国公民与其进行交易;5月16日, 财政部外国资产控制办公室宣布对伊朗央行行长赛义夫及伊朗央行国际部副部长塔尔扎里实施制裁。2018年5月21日, 蓬佩奥对伊朗提出12项“整改要求”, 称伊朗若不改变当前路线, 将受到美国“最严厉的制裁”。美伊矛盾呈现出逐步上升态势。

  2、 美国退出伊核协议的主要出发点

  特朗普政府如此敌视伊朗, 乃至单方面退出伊核协议, 主要有三个方面的原因:遏制伊朗的地区崛起步伐、在美伊博弈中谋求美国利益最大化、通过制造“可控混乱”刺激油价上涨。

  2.1、 遏制伊朗的地区崛起步伐

  美国作为孤悬于欧亚大陆之外的海洋大国, 继承了英国在中东“分而治之”的政策, 美国中东政策的核心目标之一, 就是防止地区大国崛起, 同时确保以色列的绝对安全。而伊朗素有大国抱负, 且对外政策追求独立自主, 并将“反美反以”作为基本国策。尤其21世纪中东地缘格局的几次重大变动 (2001年阿富汗战争、2003年伊拉克战争、2011年的“阿拉伯之春”) , 最终结果均对伊朗有利, 伊朗相对崛起态势越来越明显。美国为实现其全球霸权, 竭力包围、遏制和破坏伊朗, 并将推翻伊朗政治经济秩序作为确保其中东利益的手段[5]。美伊矛盾是结构性矛盾, 双方战略目标针锋相对, 很难轻易化解。

  然而, 在不同历史时期, 美国遏制伊朗的力度和做法存在细微差别。在冷战时期, 美国主要目标是遏制苏联, 伊朗的伊斯兰政权属性一定程度可以抵消共产主义思想在中东扩张, 这一时期美国对伊朗的遏制打压力度总体有限。苏联解体后, 美国将中东作为建立“世界新秩序”的主战场, 伊朗日渐成为美国的打压重点。“9·11事件”后, 伊朗虽然在阿富汗战争中配合美国, 但小布什政府并不领情, 反而将伊朗冠以“邪恶轴心”“暴政前哨”等种种恶名, 并将伊朗列为继伊拉克之后的“下一个目标”。2009年奥巴马上台后, 美国“战略东移”, 2015年与其他5国同伊朗达成核协议。但2017年上台的特朗普政府“逢奥必反”, 重新将伊朗视为重点打击对象, 屡次扬言伊朗核协议是“灾难性的”, 并发誓将废除该协议[6]。

  特朗普如此反感伊核协议, 一个重要原因就是该协议未能阻止伊朗崛起步伐。伊核协议虽然暂时消除了伊朗研发核武的威胁, 但制裁松动使伊朗长期受压的经济潜力得以释放。伊朗1000亿~1500亿美元海外石油款项解冻, 同时伊朗石油出口增加1倍。2017年, 伊朗实际GDP增速估计达6.6%, 2018年预计为3.3%, 大部分增长来自油气出口[7]。伊朗经济状况缓解, 增加了伊朗地区扩张的能力。近年来, 伊朗在也门、叙利亚、伊拉克等阿拉伯国家的影响力日趋上升。伊朗虽然暂停了核研发进程, 但其大力发展导弹技术, 军事实力仍在不断提升。

  有美国智库学者认为, 伊核协议的最大影响就是验证了“伊朗正在崛起, 美国正在衰落”的判断, 伊朗将会利用核协议去增强其必胜信念, 在中东塑造有利于伊朗的心理环境。伊朗人也相信, 核协议将促使伊朗优先建立地区霸权, 而不是获得核武器。届时, 美国将更没有意愿或能力反对伊朗发展核能力[8]。还有学者预测, 美国在2025年可能不得不面对一个更加敌对、更具攻击性, 并处在获取核武器边缘的伊朗, 一个充满教派冲突的中东, 以及一个认识到与伊朗达成核协议是历史性错误的国际共识[9]。

  伊朗的地区崛起步伐加快, 令美国战略焦虑感持续加剧, “崛起与反崛起”的矛盾重趋激烈。2017年特朗普上台后, 多次威胁伊朗, 称“所有选项都在桌上”, 暗示可能对伊朗发动战争, 同时将伊朗称为“最大的支持恐怖主义国家”[10]。美国智库也积极出谋划策。布鲁金斯学会学者在《国家利益》撰文, 主张通过遏制使伊朗的地区影响“最小化”[11], 美国已经将“遏制”和“削弱”作为对伊政策的主基调。

  2.2、 在美伊博弈中谋求美国利益最大化

  特朗普是商人出身, 此前从未从过政, 自我标榜是一名交易大师, 曾专门撰写《交易的艺术》一书。特朗普的外交政策奉行注重“成本-收益”的实用主义, “美国第一”口号是这种理念的直接体现。

  这种“交易型现实主义”的政策风格, 在特朗普中东政策中体现得尤为突出。不同于小布什政府热衷于“中东民主改造”的做法, 特朗普对输出“民主”“自由”等抽象东西的做法不感兴趣。在2018财年预算中, 特朗普政府将用于“公正和民主治理”部分的支出, 从2016财年的23亿美元削减至16亿美元。特朗普在与中东国家交往中, 特别注重谋求“美国利益最大化”。2017年5月, 特朗普上台后首次出访就选择沙特阿拉伯, 美国与沙特阿拉伯达成高达1100亿美元的军火大单。此后, 美国又借卡塔尔与沙特阿拉伯断交风波从中渔利, 迫使卡塔尔花费120亿美元向美国购买F-15战斗机。

  废除伊核协议同样是这种“交易型现实主义”的政策体现。在特朗普看来, 伊核协议对美国是个“亏本买卖”, 其不满主要集中在三个方面:一是没有永久解决核问题。根据伊核协议中的“日落条款”, 国际社会对伊核活动的许多限制将在10~15年后过期, 届时伊朗可以恢复铀浓缩活动。另外, 伊朗出售浓缩铀后可以获得天然铀, 这实际解决了伊朗天然铀短缺难题 (伊境内铀矿正在耗尽) 。二是没有限制伊朗导弹开发, 使伊朗虽然暂停核活动, 但加紧进行导弹研发进程。三是没有遏制伊朗在中东的扩张政策。因此特朗普一再声称, 伊核协议是“灾难性的协议”, 自己不会像奥巴马那样心慈手软。

  特朗普的态度十分鲜明:要么全面修改核协议, 加入限制伊朗导弹研发和地区扩张等新内容, 要么美国退出该协议。2018年1月, 特朗普将5月12日定为修改伊核协议的最后期限, 届时如无满意的修改方案, 美国将退出伊核协议。最终, 特朗普提前4天迫不及待地宣布退出伊核协议。

  2.3、 通过制造“可控混乱”刺激油价上涨

  从经济角度看, 美国搅黄伊核协议、重启对伊朗制裁、禁止伊朗出口石油, 可以提升国际油价, 美国借以从中渔利。油价上涨给美国带来的好处有两方面。

  一方面, 油价上涨可以使美国从石油出口中大获其益。近年来, 随着页岩技术的进步, 美国国内油气开发力度加大, 美国正在从能源进口国转为能源出口国。美国石油进口占石油需求的比重已经下降至25%, 为1970年以来的最低水平。特朗普上台后, 采取了一系列有利于国内能源开发的政策, 例如取消对传统能源行业的限制, 加强能源基础设施建设等。特朗普政府还提出“能源统治” (Energy Dominance) 概念, 将发展壮大能源行业提高到战略高度。国际能源署 (IEA) 预计, 2018年末, 美国石油日产量将达到1100万桶, 并将在接下来的5年中持续增加。国际油价持续上升, 显然有利于美国经济繁荣。

  另一方面, 油价上涨还有助于巩固美元霸权地位。国际石油交易主要以美元计价, 油价上升, 石油消费国不得不增加美元储备, 由此可巩固美元霸权, 这种操作手法类似于20世纪70年代的“石油危机”。当时, 美国主导的“美元与黄金挂钩”的布雷顿森林体系刚刚瓦解, 美元的世界货币地位岌岌可危。美国胁迫欧佩克用美元计价石油, 油价暴涨迫使世界石油消费国加大美元储备, 用以购买石油产品, 美元霸权由此度过了危机期, 并由此变得更加强大。当前, 随着中国等新兴经济体群体性崛起, 以及人民币国际化稳步推进, 美元霸权地位再次遭到挑战。美国再次故伎重演, 通过抬升油价巩固美元霸权基础, 打压人民币国际化进程。

  英国学者查尔斯·库克 (Chris Cook) 指出, 特朗普的“能源统治”战略日趋清晰。首先, 若布伦特和WTI原油分别从45美元/桶、42美元/桶上涨到80美元/桶和75美元/桶, 中国每天进口800万桶原油, 每天将为此多支付2.5亿美元, 这将加大中国的财政负担。其次, 全球石油价格与美元价格曲线罕见地出现同步上扬趋势 (历史上油价走势与美元价格走势相反) , 导致新兴国家和发展中国家 (包括伊朗) 反对美元霸权的斗争出现戏剧性下降[12]。

  2.4、 以色列绑架美国对外政策的必然结果

  当前, 美国在中东推行的两大争议性政策, 即将驻以使馆从特拉维夫迁至耶路撒冷和单方面废除伊核协议, 实际上对美国自身好处有限, 以色列则是实实在在的最大受益者。美国中东政策越来越受到以色列游说集团的绑架, 美国正在成为实现以色列战略目标的“战略清道夫”。

  美国与以色列之间的特殊盟友关系久已存在。但过去一直是“美主以从”, 以色列更多是美国维护中东利益的战略资产和有效工具。尤其在冷战期间, 以色列是美国遏制共产主义和阿拉伯民族主义的“前哨阵地”。从效果看, 正是得益于以色列在中东搅局, 使纳赛尔领导的阿拉伯民族主义最终归于失败, 阿拉伯世界由此开始走下坡路。冷战结束后, 随着华尔街金融资本势力 (犹太资本为主导) 日渐渗透和控制美国政府, 美以关系日渐变成“以主美从”, 即美国的中东政策日渐被以色列绑架, 服务于以色列的战略需要。

  以色列生活在阿拉伯世界汪洋大海之中, 其梦寐以求的战略前景就是阿拉伯-伊斯兰世界分化和分裂, 由此确保以色列的生存安全。与以色列的地区战略形成对照的是, 冷战后美国在中东的诸多重大行动, 例如2003年发动伊拉克战争、2011年参与利比亚战争、策动颠覆叙利亚政权, 以及2018年5月废除伊核协议、迁馆耶路撒冷, 基本上都是“舍己为人”, 以美国自身软硬实力受损为代价, 一次次优化了以色列的外部生存环境。对于这一问题的严重性, 美国学者米尔斯海默在《以色列游说集团与美国对外政策》中记录得十分详细[13]。

  相比以往历届政府, 特朗普政府与以色列的关系更为亲近。特朗普的女婿库什纳就是一名犹太人, 且与以色列有生意往来, 并担任特朗普的中东政策顾问。另据报道, 特朗普2016年竞选期间, 一位犹太亿万富翁向其捐款2000万美元。而此人力主美国将驻以使馆迁至耶路撒冷[14]。同年, 特朗普与以色列总理内塔尼亚胡会晤时表示, 其一旦当选, 耶路撒冷将成为以色列“不可分割”的首都。2017年1月特朗普上台后果然兑现承诺, 公开表示美国不再支持“两国方案”, 放弃美国延续数十年的传统政策。2017年10月, 美国退出联合国教科文组织, 原因之一就是该组织接纳巴勒斯坦为成员国并谴责以色列。2018年5月14日, 美国正式将驻以使馆迁往耶路撒冷, 偏离了美国在巴以问题上的“忠诚掮客”形象。这次特朗普退出伊核协议, 同样是顺从以色列的诉求和呼声。

  3、 美国退出伊核协议的影响评估

  美国单方面退出伊核协议是典型的战略短视之举, 这是美式民主政治长期运行的产物。美国两党轮流坐庄、四年进行一次总统选举的制度设计, 决定了美国当政者无论政治理念如何, 其制定政策必然优先考虑短期效果, 否则不可能得到选民支持。特朗普的商人思维将这种行为短期化特征发挥到极致。

  从短期和战术层面看, 美国的做法十分成功。伊朗鲁哈尼政府已将全部赌注投在伊核协议上, 美国废除核协议将使其输光所有政治资本[15];加上目前伊朗经济状况不佳, 退出核协议使将该国经济雪上加霜。因此, 鲁哈尼政府无奈选择继续留在残缺不全的伊核协议, 承受美国的单边制裁, 美国明显处于主动。此外, 退出伊核协议引发国际能源市场恐慌, 使国际油价一路上扬, 并在2018年5月19日突破每桶80美元大关。特朗普借在中东制造“可控混乱”抬升油价的目标初步实现。

  然而, 从中长期看, 退出伊核协议对美国是“短期受益, 长期受损”。美国得不偿失, 将面临巨大风险和挑战, 主要体现在以下几个方面。

  3.1、 经济制裁不会摧垮伊朗, 只会使伊朗丢掉对美幻想

  退出伊核协议只是美国对伊强硬政策开端。用特朗普的话说, 美国未来将对伊实施“最严厉制裁”。美国鹰派期待通过两种办法颠覆伊朗, 一种是加大对伊朗施压, 引发伊朗民众对政府不满, 进而导致政权崩溃。据报道, 特朗普政府正在研究一项利用伊朗平民推翻伊朗政权的新计划。另一种是刺激伊朗重启核计划, 为美国发动预防性战争创造借口[16]。

  经济问题确实是伊朗最大软肋。1979年伊斯兰革命后, 由于缺乏治理经验, 加上外部制裁, 伊朗经济形势始终表现不佳。尤其是2012年, 西方制裁伊朗金融和能源出口, 使伊朗经济雪上加霜, GDP甚至连续出现负增长。2012-2015年, 进入伊朗的境外直接投资从46.62亿美元降至20亿美元。在后冷战时代, 经济制裁比历史上所有其他武器造成的人员死亡都要多[17]。鲁哈尼政府因此下决心与国际社会达成核协议, 争取解除外部制裁, 实现国家经济发展。

  然而伊核协议的实际效果远低于预期。鲁哈尼原指望“解除核能力换取西方解除制裁”, 达成核协议后, 美国表面解除了对伊涉核制裁, 但仍维系乃至增加对伊其他领域 (例如人权、恐怖主义以及弹道导弹项目等) 的制裁, 限制着超过两百家伊朗企业与国际企业的贸易往来。外国企业心存顾忌, 在伊投资“雷声大雨点小”。伊朗原计划到2017年3月吸引150亿美元直接投资、450亿美元外国资金, 但实际吸引投资只有80亿美元。美国仍然禁止国际投资者使用美元结算对伊业务, 极大地妨碍了伊朗利用伊核协议带来的“和平红利”[18]。

  伊朗经济形势也未出现根本改观。失业率从2015年3月的10.6%略升至2016年3月的11%, 通胀仍高达两位数。石油出口增加, 但因国际油价低迷, 石油收入不及从前。2018年以来, 伊朗出现严重货币贬值。2017年4月, 美元与里亚尔汇率为1∶37500, 2018年4月则达到1∶60000, 据说目前黑市已达1∶80000以上。2017年底至2018年初, 因食品价格上涨, 伊朗爆发全国范围的严重抗议活动。经济形势不佳引发伊朗民众强烈不满。2016年6月, 一家网站 (Iran Poll.com) 与马里兰大学针对1007名伊朗人的民调显示, 认为对伊朗的制裁会在达成核协议后解除的比例, 从2015年的62.2%降至2016年的23.4%;认为经济形势好转的比重从2015年8月的57.4%降至2016年6月的42.2%;认为经济形势越来越糟糕的比重从43.7%升至59%[19]。同年12月再次进行的民调显示, 72.6%的人认为制裁解除并未使伊朗经济改善, 82.2%的人认为美国仍妨碍其他国家与伊朗建立正常关系, 赞成核协议的比重从最初的75.5%降至33.6%~55.4%[20]。

  外国在伊朗的企业普遍持观望和悲观态度。2018年5月7日, 德黑兰举办国际石油展, 因担心美国恢复制裁, 参展商数量只有上年的1/3[21]。目前, 丹麦航运巨头马士基 (Maersk) 、德国保险公司安联 (Allianz) 和意大利钢铁制造商丹尼利 (Danieli) 都宣布暂停或完全停止在伊运营的计划。法国知名企业道达尔、雪铁龙等宣布暂停在伊朗的相关业务。

  然而, 美国指望通过制裁颠覆伊朗政权, 根本是不可能的。这次美国制裁伊朗能源出口, 已经很难达到2012年制裁的效果。当年美国制裁伊朗石油出口, 是打着“防止核扩散”的名义, 将国际社会裹挟进来, 得到欧洲和亚洲石油买家配合。这次美国奉行的是“美国第一”, 在伊朗遵守核协议情况下背信退出核协议, 欧盟和中俄不会充分配合, 禁止从伊朗进口石油[22]。

  美国指望通过战争手段摧毁伊朗核设施, 激发伊朗民众起来推翻政府, 这种想法同样不切实际, 只会让伊朗人警醒, 认识到维护安全的唯一办法, 就是像朝鲜那样发展自己的战略威慑武器。因此, 特朗普的中东政策很像小布什政府时期, 是一种幼稚、简单、单边和穷兵黩武的政策[23]。美国退出伊核协议, 只会使伊朗朝野放弃对美幻想, 更加同仇敌忾。伊朗国内一直有很强的亲西方势力, 总统鲁哈尼、外长扎里夫等就是这股力量的典型代表。他们一直对美国抱有幻想, 指望通过达成核协议缓解经济困境, 乃至与西方关系正常化。这次美国单方面退出核协议, 促使鲁哈尼政府的外交努力严重受挫, 权力根基和民意基础严重受损。2018年5月13日, 伊朗强硬派教士、专家委员会主席艾哈迈德·贾纳提给鲁哈尼总统写信, 要求其向伊朗人民公开道歉, 原因是伊朗在与西方核谈判中没有守住底线, 结果给伊朗人民造成损害[24]。有分析称, 美国退出核协议使伊朗国内的“第五纵队”严重受挫。这些人显然已经被西方抛弃, 促使伊朗“向东看”, 谋求成为“欧亚经济联盟”和“上海合作组织”的一员[25]。还有分析称, 特朗普的举动只会削弱伊朗世俗社会, 使国家朝着军事独裁的方向发展[26]。

  3.2、 伊朗若重启核活动, 美国将再次陷入“战与和”的两难处境

  伊朗核问题涉及核扩散问题, 一度成为中东最有可能引发战争的地区热点。2015年7月, 伊朗与六国达成伊核协议, 使伊核危机实现“软着陆”, 拆除了引爆地区战争的导火索。这次特朗普贸然退出伊核协议, 看似是为了彻底遏制伊朗核能力, 实际效果可能恰恰相反。

  伊朗素有反抗强权的传统, 对美国退出核协议并重启制裁势必会进行报复。波斯民族是人类历史上为数不多保持文明延续性的民族, 其历史上虽屡遭外族欺凌, 但仍然保留了自己的身份认同、文化自豪感和独立世界观, 伊朗的宗教文化也强化了其不畏强敌的特征。伊朗还具有强烈的大国抱负。早在巴列维时期, 伊朗就以“海湾宪兵”自居, 并试图建立“第三波斯帝国”。1979年伊斯兰革命后, 伊朗转而“输出伊斯兰革命”, 力图重塑地区秩序, 实现大国目标。近年来, 伊朗影响力已扩至中东大部地区。伊朗发展核计划, 同样是将掌握核能力视为提升自豪感、跻身大国行列的“通行证”[27]。美国单方面废除核协议, 加大对伊朗围堵, 只会刺激伊朗奋起反抗, 对美国进行反击和报复。奥巴马政府的国家安全顾问苏珊·赖斯称, 伊核协议“符合美国利益”, 特朗普退出核协议将削弱美国实现自身利益的能力[28]。

  美国面临的最大梦魇就是伊朗重启核计划, 使美国再次陷入“打还是不打”的两难选择。特朗普退出核协议后, 鲁哈尼政府选择留在核协议框架内只是暂时现象, 从长远看, 伊朗重启核计划可能性甚大。这主要有几方面原因。从主观意愿看, 伊朗一直将掌握核能力视为崛起的“标配”。哈梅内伊认为, 伊核计划是伊朗革命的核心价值的集中体现, 美国反对伊朗核计划, 就是因为伊朗将获得政治和经济独立的杠杆和筹码[29]。从国际经验看, 2003年利比亚主动放弃核计划, 最终却被西方摧毁;朝鲜顶风研发出核武器, 美国却主动与金正恩会面。从伊朗自身经历看, 伊朗屡屡被美国为首的西方国家戏弄, 只会使其强化“安全自助”意识。2003-2005年伊朗曾暂停核研发2年, 但未换得西方任何回报, 美国反将伊朗列为“邪恶轴心”;2015年7月以来, 伊朗认真遵守与国际社会达成的核协议, 美国却单方面退出核协议。正反两方面的经验教训, 只会坚定伊朗发展自己核能力的决心。

  伊朗若重启核活动, 尤其是核武研发, 将使中东爆发战争的风险空前增大。目前, 伊朗已建立起伊斯兰世界最全面的军工体系, 已具有相当的军事威慑力, 美国和以色列若选择动武, 势必将付出难以承受的沉重代价——这也是过去美国和以色列屡屡对伊朗喊“打”, 但始终没有动手的原因。美国前总统奥巴马公开表示, 特朗普退出核协议是个“巨大错误”, 美国将不得不面对拥有核武的伊朗, 或为阻止伊朗拥核不得不发动地区战争。有媒体称, 特朗普想远离中东冲突, 但美国退出伊核协议, 不会阻挡伊朗的地区扩张步伐, 这种扩张迟早会引发更大地区战争, 并将美国重新卷进来[30]。一旦美国与伊朗之间爆发战争, 将会产生诸多灾难性后果, 伊朗很可能采取非对称手段进行回击, 中东地区将变得更加混乱和血腥[31]。

  3.3、 动摇美国霸权制度基础和信用基础的根基

  美国长期维系霸权体系, 除了依靠超强的军事实力和经济实力外, 还有赖于二战后美国精心构筑的制度霸权和国际信用 (即“软实力”) 。特朗普单方面退出伊核协议等一系列重大举措, 直接损害了美国霸权赖以立身的根基。

  二战后, 美国主动参与、构建了一系列国际规则和国际机构, 例如联合国、布雷顿森林体系、关税和贸易总协定、世界银行、国际货币基金组织等。凭借这些多边主义的国际机制, 美国巧妙地将本国利益包装在国际主义、多边主义外衣之下, 有效地维系霸权利益, “制度霸权”成为美国维系霸权统治的一大秘诀。特朗普总统只看重“看得见、摸得着”的现实利益, 对国际主义和多边主义蕴含的好处缺乏感知。迄今, 美国已先后退出《跨太平洋伙伴关系协定》 (TPP) 、巴黎气候协定、联合国教科文组织等多个国际机制。欧亚集团总裁伊恩·布雷默认为, 特朗普是20世纪30年代以来首位认为担任世界领袖不符合美国利益的美国总统。

  特朗普政府更注重“一对一”的双边关系, 并在双边交往中谋求美国利益最大化。特朗普“美国第一”的外交政策, 实际是美国实力不太强大时期推行的政策, 带有很强的单边主义和孤立主义色彩。“美国第一”的对外政策, 几乎触怒了国际社会的所有各方:无视世界贸易组织 (WTO) 相关规定, 废除与加拿大和墨西哥、欧盟、亚太国家的自由贸易协定;无视欧盟利益, 对伊朗和俄罗斯进行制裁;对中国和欧盟提高钢铝关税, 惹怒了中国和欧盟;将美国驻以使馆迁往耶路撒冷, 支持以色列镇压巴勒斯坦抗议群众, 触怒了伊斯兰世界[32]。美国四面树敌, 战略处境越来越糟糕, 《金融时报》专栏作家菲利普·斯蒂芬斯撰文指出, 蓬佩奥是美国全球利益的轻率管理者, 再加上特朗普的情绪波动, 世人正在见证美国外交的没落[33]。

  这一政策缺陷在伊核问题上体现得尤为明显。当年奥巴马高举“防止核扩散”大旗, 炒作伊朗核威胁, 从而将其他大国拉到美国阵营, 并借其力共同围堵遏制伊朗。伊核协议就是奥巴马政府以“国际社会”为筹码, 迫使伊朗主动削减核能力, 换取解除外部制裁。特朗普从“美国第一”的狭隘利益出发, 单方面废除伊核协议, 亲手毁掉了奥巴马好不容易建立起来的“反伊统一战线”。

  特朗普退出核协议导致欧美反目, 因为特朗普的做法直接损害了欧盟在伊朗的既得利益。2015年伊核协议签署后, 欧洲与伊朗之间的贸易额从2015年的77亿欧元增至2017年的210亿欧元, 成为仅次于中国与阿联酋的伊朗第三大贸易伙伴。法国与伊朗之间的贸易额增长迅速。据伊方数据, 2016年伊法贸易额为20亿美元, 2017年1-10月已达31.8亿美元, 预计2018年将达48亿美元。2017年, 法国雷诺公司与伊朗签署汽车生产合作协议, 合同投资额6.6亿欧元;同年, 道达尔公司投资48亿美元, 参与伊朗油气开发。为维护欧盟在伊利益, 2018年4月下旬以来, 法国总统马克龙、德国总理默克尔先后访美, 劝说特朗普留在伊核协议框架内, 但特朗普毫不留情, 提前退出核协议。法国外长勒德里昂称, “无法接受”美国要求欧洲企业在6个月内停止与伊朗进行生意往来。欧洲理事会主席图斯克公开称, 欧洲已经“丢掉 (对美国的) 所有幻想”。德国工商协会主席抱怨称, “美国第一”意味着“只顾美国”[34]。欧盟外交和安全政策高级代表莫盖里尼强调, 伊核协议“没有替代品”, 欧盟还考虑使用1996年通过的“拒止条款” (第2271/96号条例) , 对冲美国对伊制裁对欧盟企业的影响。

  在欧盟和中俄等国都拒绝配合美国、强调继续与伊朗发展正常经贸关系的背景下, 美国只能凭一己之力制裁伊朗, 但这种制裁的效果势必大打折扣。事实上, 自1979年伊朗伊斯兰革命后, 美国就对伊朗进行单边制裁, 但最终结果孤立了美国, 强化了其他国家与伊朗的关系。这次特朗普重启对伊制裁, 恐怕仍逃不过这个宿命。

  退出伊核协议还使美国的国际信用严重透支。2015年7月达成的伊核协议, 原本是伊朗与六国经过漫长谈判最终达成的, 具有国际法约束力。而且伊朗一直认真遵守协议, 国际原子能机构的监督也表明, 伊朗遵守和执行了伊核协议。美国仅仅从一己私利考虑, 罔顾伊朗遵守核协议的事实, 以及国际条约的严肃性, 单方面废除核协议, 这种出尔反尔、不讲信用的单边主义做法, 极大损害了美国在国际社会的信用基础和文化软实力。有道是“人无信则不立, 业无信则不兴”。美国前国务卿克里认为, 特朗普此举是“制造国际危机”“危及美国及其盟友利益”“缺乏常识和战略思想”[35]。

  伊朗核协议是各方解决伊核问题所能想到的最好办法。特朗普搅局使该问题重新复杂化, 美国最终也将自食其果。中国是伊核协议的重要参与方, 也是伊朗的最大贸易伙伴。无论从维护国际道义还是扞卫国家利益角度看, 中国都应继续留在伊核协议框架内, 与伊朗保持正常的经贸合作。

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作者单位:
原文出处:[1]田文林.美国退出伊核协议的原因与影响[J].国际石油经济,2018,26(09):6-15.
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