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美韩战时指挥权移交的动因与阻力

来源:未知 作者:傻傻地鱼
发布于:2016-10-31 共7532字
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  第二章 美韩战时指挥权移交的动因与阻力

  如上文所述,韩国将本国军队的作战指挥权转让给美国是有其历史原因和"必然性"的。韩国在朝鲜战争中的脆弱使得李承晚不得不将本国军队的作战指挥权通过大田协定转让给美国,而这可以被认为是朝鲜战争的重大转折。有了美军的指挥和配合,韩军和"联合国军"渐渐抵挡住了朝军的攻势,并在美军仁川登陆之后实现了反攻韩国经过数十年的发展,综合国力有了飞跃式的提高,已经基本具备了独立建设和本国军队的能力。尽管 1994 年韩国已经从美国手中收回了平时作战指挥权,但事实上真正重要的是战时作战指挥权,只有当冲突发生时韩国可以自己指挥军队并下达指令,才说明军队是自主化的。

  第一节 美韩战时指挥权移交的动因。

  一、韩国收回战时指挥权的动因分析。

  (一)军事实力的提升与自主国防的需要。

  朝鲜战争中韩军面对朝鲜时的溃败是其转让作战指挥权给美军的诱因,而朝鲜战争本身则是韩国与美国建立起以指挥权让渡和美国驻军为基础的美韩军事同盟的根本原因。随着韩国军事实力的发展,与朝鲜之间的经济差距越来越明显,排除朝方核武器的因素,韩国已经具备相当的独立应对普通的半岛冲突的实力,.

  截止到 2013 年,韩国军队总兵力约 65 万人,其中陆军 56 万人,空军 6.4 万人,海军 6.7 万人,规模居美国、中国印度俄罗斯和朝鲜之后位列世界第六位①.有着广泛影响力的世界军力排名网站"全球火力"公布的 2013 世界军力排名中,韩国位居全球第 8,朝鲜位列第 29 位.根据美国"陆军技术"网站于 2014 年发表的文章称,2013 年,韩国的国防开支为 340 亿美元,与 2012 年相比,增长了 4.2%.韩国的军费开支占 2013 年韩国政府总支出的 14.5%.同时,因为韩国始终面临着来自朝鲜的"北方威胁"可以说,在这样的投入和实力对比条件下,认为韩国是东北亚地区一支快速崛起的军事力量毫不为过。因此,韩国在事实上具备了收回指挥权的硬件水平。

  国力的日益增强和军事实力的提升使得韩国对自主国防建设的呼声越来越高,相应的,收回指挥权也被提上了日程。在朝鲜战争开始之后到现在的几十年时间,韩国从美韩军事关系中尝到了甜头,但也充分体会到受制于他人的痛苦。

  1968 年"1.21 青马台袭击事件""普韦布洛号事件"①暴露出了双方合作当中的不和谐之处。美国针对这两起事件的反应和表态让当时的朴正熙政府感到非常失望。对于前一事件,美国只是要求韩国克制,不要使得事态恶化;在"普韦布洛号事件"中,美国更是绕开了韩国,单独与朝鲜接触解决。这两件事表明了在危机事态一旦发生时韩国政府受制于人的无力感。"1.21 青瓦台袭击事件"表明美韩合作下的情报工作和预警工作的疏漏,使得朝鲜特工竟然能够如此接近韩国的最高权力机关。深感愤怒的朴正熙在 1968 年 2 月的演讲中指出,"过去我们的国防太依附于友邦和地区集团安全保障体系,(我们)要增强我们的国土首先要用我们的力量进行保卫的意识。……如果不想有盗贼,就要把篱色扎牢,在篱色内可以搞建设,也可以从事生活活动。盗贼由谁防?当然是居住在内的主人应负起首要责任。这应该是我们国防的基本概念。"因此,在客观条件和主观意愿都具备之后,韩国主动向美国提出收回指挥权就变成十分自然的了。

  对于韩国来说,美韩军事同盟的重要性不言自明,但是真正对于一个主权国家来说,真正起决定性作用的还是它的自主国防实力。美韩同盟是"依托",根本在于"自主国防".一个会让韩国人触目惊心的数字是,现阶段韩国对朝鲜的情报工作 90%依然要依靠美国,这对于以朝鲜作为主要军事对手的韩国来说是不可想象的。情报工作的"外包"对于韩国的影响是全方位的,基本的问题就是自身对朝的动向准备和预判不足。在韩国制定的"2004-2008 年韩国国防中期计划"中,明确提出了"自主国防"发展的三大组成任务,其中第一条就是发展和完善"早期预警、指挥控制力量",而这其实就是收回作战指挥权之后的韩国军队最欠缺的能力。没有自己的情报和指挥体系,韩国军队只能永远处于美军附庸的地位,收回指挥权则会变成一纸空文;而只有将收回指挥权一事真正提上日程,韩军才有可能一步一步地将自身的短板补齐.

  (二)韩国对自身发展目标的考虑。

  随着国力的日益增长,韩国有志于扩大自己在国际舞台上的影响。韩国的外交决策者不仅仅把目光局限在狭窄的朝鲜半岛上,而是致力于开展"全方位外交",谋求"东北亚平衡者"的角色。

  早在金泳三时代,韩国就提出以"全球化、多边化、多元化、地区合作和面向未来"为五大基点,希望在中、美、俄、日等世界大国中担当"架桥者",以"维护牢固的安全体制,在 90 年代中期进入先进国行列,本世纪内完成统一".

  金大中上台后提出,"一定要创造一个我们在东北亚能够发挥主导权的时代","要改变东北亚四国的局面,要以东北亚五大国之一的姿态进入大国的行列,去创造我们民族主导历史的光辉明天,这应该是我们的历史使命".卢武铉政府继承了金大中政府的战略构想,明确提出了韩国要"在朝鲜半岛乃至东北亚地区的和平与繁荣进程中发挥平衡者作用",其外交战略构想的鲜明特色是,保持美韩同盟的同时强调韩国的自主性,即依据韩国的国家利益来决定其外交政策。李明博则提出,"把国民心目中的大韩民国的地图扩展到全世界","让大韩民国成为向世界输出新价值的一流的发达国家".

  显然,这样"宏大"的目标显然是与韩国政治的现实有些脱离的。很难想象一个由外国军队作为驻军、并"肩负"起指挥驻在国军队任务的国家能够成为"东北亚五大国",也与其强调的"自主性"和独立外交相悖。据《在主要国家进行的韩国国家形象调查及各地区公共外交中长期战略报告》透露,对于"一提到韩国最先想到的单词",回答"技术"的受访者最多,其后依次为三星、战争、流行歌曲《江南 Style》,几乎没有人认可韩国具有"大国"的形象,30.2%的受访者表示很难区别韩国和朝鲜。对比之下,《中国国家形象全球调查报告 2013》调查显示,多数国际民众认可中国"历史悠久的文明古国"的形象属性,并认为中国已成为当代世界大国。"其中,58%的受访者认可中国是经济崛起的大国,47%认可中国成为世界大国。".难怪韩国前总统李明博曾不无感慨地说,"最可怕的就是将来人均 GDP 达到 3 万美元甚至 4 万美元的时候,韩国还不能得到其他国家的尊重。优越的生活条件固然很重要,但是受尊敬爱戴的国家位置更重要。"对于韩国来说,摆脱美军对其本国军队的指挥,从军事、国防层面开始,在可以允许的范围内,与美国的印记相剥离,营造出与以往不一样的国际形象,不再尴尬地成为"世界上唯一军队由外国指挥的国家"是一个重要的步骤。

  (三)韩国民族自尊心的因素。

  驻韩美军和指挥权的易主大大挫伤了韩国民众的自尊。韩国国内有许多学者认为美韩同盟对韩国的好处是使韩国以相对低廉的成本保证本国安全,大量资金被用于发展经济。然而,普通民众对这种合作的感情却是复杂的。一方面,他们深知韩美同盟和驻韩美军所起到的重要作用,但二者关系从存在不对等性,美国是在保证自身利益的前提下为韩国提供军事支持,随之而来的便是韩国国家形象的矮化。这是韩国收回指挥权的重要原因首先,朝鲜对美国在半岛的军事存在,尤其是韩国对美国的军事依附关系采取敌视态度,经常通过官方报纸社论、电视新闻和外交发言等行为对其展开鞭挞,称其为"殖民者""阻碍朝鲜民族统一的罪魁祸首",而韩国则被视为"美帝国主义的傀儡""卖身求荣的可怜虫".事实上,在朝鲜战争爆发期间和结束后的最初时间内,确有痛恨韩国政府的"软弱无能"而越界前往北方的"脱南者"存在.

  收回指挥权,能在一定程度上改善韩国在朝鲜心中"傀儡"形象,有利于韩国在与朝鲜的互动中取得更有利的地位。2007 年 8 月 15 日年韩国解放 62 周年的集会上,卢武铉说:"到目前为止,我在任期内一直致力于通过对自主国防的推动来促使国家和国民能够克服对美国的心理依赖,而这一路线的核心便是收回指挥权,美韩同盟关系需要和自主防卫一起向前而不是独行,从今以后,美韩同盟在相互尊重、密切合作的基础上才能连接得更加紧密".

  其次,韩国社会与驻韩美军之间的对立情绪需要缓和。在驻韩美军存在的几十年间,美军的犯罪问题一直令两国政府头疼,也令韩国民众深恶痛绝。截止到2010 年,驻韩美军犯罪总数达 5.4 万余起,涉嫌美军达 6 万余人,若加上未报案的犯罪,驻韩美军的犯罪次数将会更高;同时,驻韩美军基地遍布韩国各地,其首都的总部更被某些民众视为"殖民统治"的象征。由于驻韩美军的继续留驻,收回指挥权可以被视为一个缓解民众中的反美情绪,改变韩军与驻韩美军地位的一种行动,韩国收回指挥权后,驻韩美军同韩军的关系将从"主导与跟随"变为"合作与协调",韩军的地位得到提升,可以起到稳定民意,为美韩未来的军事同盟关系继续发展减小阻力二、美国移交指挥权立场分析。

  依照现有的美韩相关协议,韩国收回指挥权以后,驻韩美军仍将保留并将继续在朝鲜半岛发挥作用,且美韩的军事合作不会因为美韩联合司令部的撤销而停止。在 2007 年美韩同意将指挥权移交推迟到 2012 年时,当时的美国国防部长盖茨说:"我们十分期待并且正在为 2012 年历史性的移交作准备,届时韩国军队将能够在一旦发生战争时指挥本国的军队,而美国军事力量今后将作为支援性质的角色继续存在".

  在相当长时间内,美国也并不愿意支持韩国采取一种更加具有独立倾向的防卫政策,这部分来源于对韩国实力的不信任,部分原因在于不希望韩国在未经授权的情况下被卷入难以预料的半岛冲突当中。美国曾经对韩国施加弹道导弹射程限制便是一例:直到 2011 年,美国才在协议中取消了对韩国导弹 180 公里射程的限制,准许其发展 800 公里射程以内的导弹,以便更好地对朝鲜实行威慑.

  事实上,美国早已不再担心韩国在面对朝鲜时会想当年李承晚时期和朴正熙时期的那样"反应过度",现在的韩国政府经过多年以后已经能够比较合理并且克制地处理与朝鲜的关系。

  另外一个重要原因是美国地缘战略的调整,尤其是驻外美军部署调整计划(the reorganization of the US Global Defense Posture)所显示出的,指挥权移交的实质是其全球军事战略调整的一部分。在此种战略思想指导下,继续维持对韩国军队的控制对美国来说是一种负担且也不合时宜。冷战开始时,对于刚刚失去中国的美国来说,韩国无疑是其嵌入东亚大陆的重要桥头堡,不过时过境迁,东北亚政治格局与当年迥异,且随着朝鲜问题的僵化,就像韩国世宗研究所首席研究员郑成长表示的那样,奥巴马政府内部如今出现了"朝鲜疲劳"现象,即谁都不愿负责朝鲜事务,因此,韩国政府的作用比任何时候都重要,美国在相关事务上的影响有削弱之势.

  指挥权对于美国的实际意义值得商榷,因为根据美国的既定政策,维持半岛局势的现状是第一要务,多数时候这仅仅会徒然增加美国在地区内的负担。另外,对于美军来说,移交指挥权可以加深美韩之间的友好关系,使美韩同盟在未来能够平稳发展。美国战略与国际问题研究中心(CSIS)在其报告中也指出,未来一旦朝鲜半岛统一进程启动,北朝鲜这个威胁将不复存在,美国必须就驻军性质、地点和结构以及包括指挥权移交在内的美韩军事合作关系进行再梳理和密切的磋商。需要坚持的是,美国要在统一后的朝鲜半岛保持某种程度上的军事存在,但是要灵活一些,所以届时,"联合国军司令部应该解散,美韩联合司令部也应该解散,建立一种新的指挥系统。在这种系统下,独立的美军和韩国军队可以互相配合,协调行动,就像美国和日本的军队那样,独立并存的军队会给双方最大程度的灵活性和自主权。"可以说,美国愿意甚至"急于"将指挥权交还韩国无疑与其全球战略的再定位和对朝鲜半岛事务的重新调整有关。

  第二节 美韩战时指挥权移交的阻力

  尽管通过分析可以看到,移交指挥权对于美韩两国均有充分的理由和操作空间,然而对比美国比较积极的态度,韩国却显得举棋不定,多次与美国商讨推迟指挥权移交的最终时间。这并不代表韩国的政策导向出现反复,其收回指挥权、增强自主国防能力的目标也并未改变。出现问题的根本原因在于韩国国内对移交指挥权一事产生分歧。能够看到,这种摇摆的态度一定程度上说明了韩国在制定国家长期军事发展战略时的举棋不定,不同执政当局由于自身秉性和政见的不同而不断修改决定,说明韩国多党政治的条件下,韩国各界想要就这一问题达成共识具有一定难度。

  一、朝鲜半岛局势的影响---无法预知的朝鲜态度。

  半岛局势不稳定是影响美韩指挥权成功移交的主要变量。朝鲜的态度和行为方式极大地影响到这一计划的具体实施。1987 年,1994 年,2005 年、2010 年和2014 年是美韩就指挥权移交进行交涉的几个关键时间节点,以此为切入点考察当时朝鲜半岛的局势,结合同时期韩国就指挥权移交所采取的步骤,能够发现很强的关联性。

  冷战末期,苏联开始寻求对美国缓和,两大阵营之间的对立情绪下降至历史的最低点,此时朝韩国力发生了根本性的逆转,韩国实力大增因此,自全斗焕的保守主义政府上台始,以朴正熙时期的 1972 年韩朝《七四共同声明》和 1974年《和平统一三原则》的讲话为基础,韩国进一步展开了对朝的和解与对话外交,也是在同一时期,韩国总统卢泰愚提出了从美国手中收回指挥权。

  1994 年,韩国按计划收回了平时作战指挥权。此时冷战刚刚结束,朝鲜核问题凸显并逐渐成为影响半岛局势的最重要因素,使朝鲜与美国及其东亚盟国之间的关系骤然紧张。在 20 世纪的最后几年中,朝核问题一度有升级之势,半岛安全形势面临严峻考验。在这样的条件下,每年一次的美韩安保会议上,韩方再未主动提起过收回战时指挥权的要求。

  金大中上台后开启对朝的"阳光政策",双方关系得到缓和,以"六方会谈"为代表多边磋商解决朝核问题的机制也在这时形成。卢武铉继承了金大中的对朝政策,其在任内继续推动双方和解进程,双方合作建立了"开城工业园",进一步拉近了关系。2005 年,韩国在卢武铉任内正式提出准备收回战时指挥权。

  李明博上台之后,一改前几届政府的"怀柔政策",转而采取亲美的对朝强硬外交,导致了近几年朝韩关系一定程度的恶化,朝鲜亦针锋相对,多次开展核试验与导弹试射,期间朝韩双方还爆发了"延坪岛炮战"和"天安舰事件"的严重冲突。2010 年,李明博与奥巴马商定,推迟移交至 2015 年。韩国《中央日报》在 2010 年 6 月 28 日对战时指挥权暂缓移交做出分析,该报援引韩国防部政策室长张光一的话说:"在安全环境不稳时期,更应强化美韩同盟。从这点出发,决定延迟战时作战指挥权的移交。"朴槿惠上台后,朝鲜已经处于"后金正日时代",其外部处境进一步恶化,金正恩上台后国内局势并不稳定,导致半岛未来局势不可预测性进一步加大,韩国按照原定计划收回指挥权风险很大。因此,在 2014 年,指挥权移交"不出意外"地再次推迟,而且这次双方并没有给出移交的具体时间表。

  从以上分析中能够看到,韩国在与朝鲜的互动中往往会针对另一方的意图和行动来调整本方的战略和决策。因此,在事关韩国军事国防建设的指挥权移交问题上韩国的反复和摇摆十分正常。可以预测,在指挥权移交问题上,朝鲜因素将持续发挥重要影响,继续作为影响指挥权移交最大变量而存在。

  二、国内同盟派与自主派的交锋--同盟前途未卜。

  与其他与美国有着军事合作关系或有美军驻扎的国家一样,对于同美国的军事合作,韩国国内同样存在支持与反对的不同声音。在韩国存在着"同盟派"和"自主派","同盟派"强调美韩同盟对于韩国的重要性,认为其是保证韩国安全和繁荣的根本,在指挥权移交和驻韩美军去留的问题上态度消极,反对过早地将指挥权交回及撤走驻韩美军;在同盟派的成员中,除了少量自发的民间团体之外,有相当一部分属于军队中的保守派元老。"早在卢武铱政府就收回韩军战时指挥权问题同美政府进行谈判之时,韩国内部针对该问题就存在强烈的分歧。当时在野的大国家党就声称,在解决朝核问题之前与美方就收回战时指挥权达成协议是无视大多数国民民意的举动。韩国军方内部的许多专业评估认为,对于韩军而言,收回战时指挥权后如何有效行使几乎是"不可能完成的任务".他们的观点,诸如"收回战时指挥权为时尚早""韩国军队还不具备实力"等,由于其"专业"的身份,尽管一直致力于国防自主的卢武铉曾谴责反对收回作战指挥权的军方元老是"躲在美国的屁股后面,像白杨树一样瑟瑟发抖",但他们的意见在其中无疑起到了相当的作用。""自主派"分为两种情况,第一种是理性的自主派,他们认识到韩国不可能永远依靠美军,迟早要担负起自主防务的责任,所以应该逐步推动包括收回指挥权在内的一系列进程,以务实的政府官员和学者为代表。另一派则是以广大普通民众为代表,他们平时不参与决策,但很容易为两国之间的摩擦所激发,爆发出强烈的反美倾向,典型的例子是,驻韩美军犯罪问题长期存在,每当影响恶劣的美军犯罪事件发生时,韩国总会爆发大规模声讨美军和要求美军撤离的群众游行。不过,这种倾向是间歇性发作的,正常情况下并不会明显地表现出来。而且,由于指挥权移交事宜均在美韩两国高层间开展,事前要经过充分论证和商讨,因此受民意干严重扰的可能性并不大。总体来看,韩国决策层的意见会受到有影响力的上层"同盟派"和"自主派"意见的牵引,结合朝鲜半岛复杂的局势,并没有哪一派的观点能够完全占据上风,再加上指挥权移交问题本身的复杂性,因此也导致韩国政府始终不能明确自身在指挥权移交问题上的立场。

  三、朝鲜核能力的出现为双方实力对比增加了极大的变数。

  对于韩国来说,半岛局势是在整个指挥权移交问题中的晴雨表,也是最重要的影响因素。归根结底,指挥权继续留在美国手中也好,移交给韩国也好,这一军事合作的根本出发点是形成更有效的美韩军事合作体制,以利于更有效地对朝实施军事威慑与制衡。从建国以来,朝鲜在对韩军事活动上经历了三个高峰期:

  朝鲜战争之前的冲突、六七十年代的冲突高峰以及冷战以来以导弹试射和核武器试验为标志的军事行动。典型的是,进入九十年代以来,限于国内的经济困境,朝鲜已不再像从前一样,采取大规模的骚扰,而是"好钢用在刀刃上",靠核武与导弹的两板斧,"穿插"一些中小型的军事冲突。不得不说,这样给韩国与美国带来了更大的困扰。朝鲜核武与导弹技术的发展,从根本上打乱了韩军关于建军方面的部署。如果放在从前,韩国朝鲜无非是常规军事对决,背后还有美国撑腰,但核武导弹的出现使得局势发生改变,朝鲜拥有了核武器作为杀手锏来恫吓美韩,而要依靠美国核保护伞的韩国却绝不可能发展出对等的手段来,这是无论指挥权在谁的手中都无法逾越的障碍。短期之内,朝鲜在核能力上具有巨大优势对韩国是一道无解的难题,也成为影响指挥权顺利移交的"X"因素。

  最后,尽管韩国已经于 1994 年将平时指挥权收回,但在实践当中与朝鲜的互动表明,在相当多的时候,韩国军队在组织管理、应对突发事件的能力、对付朝鲜的挑衅上存在许多不足,对于朝鲜动向相关的情报搜集和预判也存在很大缺陷。例如在延坪岛炮战中,面对朝鲜的突然发难,韩军的滞后表现就遭到韩国各界的广泛诟病。也许韩国军事的纸面实力尚可,可一旦面临双方真正的冲突乃至战争,这些劣势会被无限放大。军事软实力上落后,是韩国在决定正式收回指挥权之前要慎重对待的重要问题。

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